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行政许可法:一部超前法律的现实挑战

   行政许可法:一部超前法律的现实挑战

   

   本报记者 王光泽

   北京报道

   

   去年8月27日十届全国人大常委会第四次会议表决通过的行政许可法,将于今年7月1日正式开始实施。这是继行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法后,我国在行政立法领域的又一重大突破。

   

   在行政许可法即将施行之际,本报专访了中国社会科学院法学研究所教授周汉华先生。

   

   21世纪:行政许可法审议通过之后,一直是公众舆论关注的焦点。有些人认为这是一部超前的法律,甚至有人说这不是中国的行政许可法,而是美国的行政许可法,您怎么看待这种观点?

   

   周汉华:行政许可法在中国的法治进程中的确开创了许多先例。有人说这部法律超前,我想可能是相对于我国法制的大环境来讲的。在目前这样一个转型期,中国的社会仍然是一个立足于管的社会,要能管得住,管好,有些情况下甚至可能还要管死。许可法与我们大的体制,与我们立足于稳、立足于管的体制一些方面确实是不协调的。有人就说行政许可法太孤军深入了,如何将许可法的立法精神契合进我们的社会中去,这是即将实施的行政许可法所面临的最大挑战。

   

   21世纪:行政许可法的立法精神有什么特点?

   

   周汉华:限制政府审批权限、贯彻个人自治优先的原则是这部法律最为重要的立法精神。政府和市场的关系说起来简单,政府该做的由政府来做,不该做的就应当交给市场。实际上,这一句话并不能解决根本问题,要具体划分清楚在理论上是非常难的。要想分清楚哪些项目适合设立许可哪些项目不适合,同样也有一些难度。

   

   许可法制定过程中,对于哪些该设许可哪些不该设进行了反复的讨论。开始是列举了十几项,后来大家发现每一种列举都是高度概括的,等于没有列举。所以后来就确定了几个基本的原则,就是个人自治优先,市场优先,自律机制优先,事后机制优先。也就是个人能够解决的事情,政府不要管;市场能够解决的问题政府也不要管;自律机制能够解决的政府也不要管;能够通过事后机制解决的政府也不要管——因为通过政府的事前审批,容易产生寻租,影响效率。

   

   这一立法精神的确立,意图在于厘清政府权力和私人自治之间的边界,政府既不能随意僭越,又不能对应当提供的公共产品放任不管。

   

   21世纪:任何一部法律的优劣不仅在于它的立法精神,还在于它的可操作性。行政许可法借鉴了很多国外的相关立法经验,它的可操作性到底如何?

   

   周汉华:目前全球没有一个国家搞过统一的行政许可法,我们是独此一家。我们的法律搞了很多具有中国特色的东西,许可法也是其中之一。就像是政府到底什么时候该干预一样,不是一条线就能把它够划出来的。有人说,对同一类事项,在行政许可法中既可以找到可以设立审批的理由,也可以找到不应该设立审批的理由。行政许可法需要在实践中通过法律、法规去慢慢的明确,比如在日本到到现在还有一万多项需要政府许认可。和其他发达国家一样,在美国一些州钓鱼现在还需要许可。我们是想通过一部法律来解决我国的权力过于集中、腐败过于严重的问题,这种立法思路能不能奏效呢?还需要实践证明。外国人也很惊奇。行政许可法内在的局限决定了它必然要面临着种种挑战。

   

   21世纪:在我国,政府是拥有最为强大资源优势的主体,行政行为仍然带有浓厚的计划经济时代的惯性。行政许可法直接限制了政府的行政审批权限,您认为我国各行政主体是否能够很好地执行该部法律?

   

   周汉华:行政许可法的实施的确将会遭遇各种挑战,最为重要的是挑战来自于两大既得利益集团。一个就是行使权力的集团。本质上讲,审批制度改革对于行政机关就如同自我断臂一样。它没有审批权以后谁还来找他呀,这等于断了财路。接下来这个机关还要不要存在下去了呀?所以许可法遇到的抵触就非常大。

   

   除此之外,还有一个既得利益集团是开始受到审批的盘剥,一旦获得又希望许可的门槛能够越抬越高的企业界。这实在是一种很有趣的现象。这就好像当媳妇当惯了,等她当了婆婆比原来的婆婆还要利害。许可也是这样,企业获得许可是求爷爷告奶奶,等它获得许可之后,它又不愿意把这个门槛废掉。甚至还希望门槛抬的更高一些,让别人都进不来。这样它就可以形成垄断。这种抵触力量也是非常大的。

   

   另外,中国的制度之间还有一种连带效应。如《刑事诉讼法》把收容审查制度废除了,劳动教养的案子就多了起来。再如罚款减少了,马上收费就多了。现在在搞费改税,一些部门闻风而动,准备把费就改成叫税。可见制度之间是联动的,这叫按下葫芦浮起瓢。对于许可法而言,这种抵触也会很大。

   

   21世纪:行政许可法实施之后,行政审批权限大幅收缩,市场的利益格局也将会大幅调整。行政权的逐步退出,是否有助于我国市场的健全和发育?

   

   周汉华:行政权力和市场之间一直是互动的,行政权力退出之后,以前门槛过高、权力泛滥的市场秩序将会被自律性的市场秩序所取代。这就需要市场主体逐步建立相应的自律性机制,以替代原来的行政权力的监管。可以预见,行业自律机构和中介组织将会有更大的成长空间。反过来讲,行业协会和中介机构的发育也有助于在公民、法人和国家之间形成一定的缓冲地带,进而约束行政权力的滥用。中间机构的成长还会使我国的社会结构分层更加细密,有助于我国公民社会的发育。

   

   21世纪:听说您在行政许可法通过之后、实施之前经常到各部委和各地方政府部门去讲课,各级政府和官员对行政许可法的实施大致是一个什么态度?

   

   周汉华:从我接触的情况来看,一部分政府官员有点忐忑不安,甚至认为这部法律过分超前,很难真正贯彻下去,大部分政府官员还是对这部法律的实施寄予厚望。不管对这部法律实施的前途如何看待,绝大多数官员都非常认真学习这部法律。他们大多数人都意识到,7月1日,行政许可法的即将实施对政府机关来说是一个大限,这部法律将对以后的行政行为产生重大影响。

   

   为了实施行政许可法,国务院专门召集省部级的主要领导在北京开会。在中国的立法当中,为了一部法律的实施提前五六个月把主要的省部级领导召过来开会,最后还办培训班,这在中国的法律中还是第一次,以前没有为一部法律的实施这样布置过。另外,现在各地方政府和国务院各部委都在紧锣密鼓的为实施行政许可法进行工作、布署。这也是在我国法治建设中一道难得一见的风景。

   

   21世纪:这部行政许可法的许可范围主要集中在经济领域,事实上政府还有通过社会许可进行社会控制的权力。对这些领域的审批制度,是不是有一天也会纳入许可法调整的范围?

   

   周汉华:这部许可法主要解决的是经济领域和社会领域的管制问题。

   

   从国际的管制学研究来看,政府管制主要是两类,一类是经济性管制,一类是社会性的管制。社会性的管制在西方发达国家主要是指健康、安全和环境等方面的管制。公民基本的政治权利一般都由宪法来规定。中国的改革从一般竞争性行业到垄断性行业,下一步必然转入事业领域。我们的社会团体、事业单位基本上都是政府办的,都是经过审批的。令人可喜的是,现在学术界已经慢慢的有人在做NGO、社会团体方面的课题。十六届三中全会也提到,要改变政事不分的局面。对中国而言,经济、社会领域的许可权的规范也将逐步延伸到其他领域。

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