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大陆最大卖官案挑战地方公共人事制度

   大陆最大卖官案挑战地方公共人事制度

   

   王光泽

   

   2004年3月21日上午,北京市第二中级人法院开庭审理黑龙江省绥化市原市委书记马德卖官受贿一案。“马德案”是建国以来查处的最大卖官案,牵涉国土资源部原部长田凤山、原黑龙江省政协主席、组织部长韩桂芝等众多高官和绥化市一大批官员共计260多人,人数之多为历史罕见。

   

   北京检方指控,马德在10年间收受17名属下官员的贿赂共计603万余元,绥化市所辖10个县市半数以上的处级以上干部卷入此案。韩桂芝卖官案近日也将在北京开庭审理,据悉,韩桂芝在任黑龙江省委组织部副部长、部长、省委副书记期间,利用职务之便,先后涉嫌收受贿赂共计人民币950万元,其中包括马德行贿的50万元。

   

   牵涉官员之多、涉嫌金额之大的马德案被告侦破,表明前年实施的中央巡视制度初见成果。这种自上而下的监督机制已把省部级官员纳入监察视野之中,地方党政一把手成为重点监督对象。但是,对于公共权力的监督,仅仅依靠自上而下的监督是不够的,还需要追寻公共权力的来源,并从源头上解决问题。

   

   目前,中国大陆地方公共人事制度存在着不少内在的冲突。根据中国大陆《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等相关法律的规定,地方人大选举产生地方行政正副长官、地方检察院院长、地方法院院长,然后由地方行政长官提名各职能部门首长报地方人大任命。这种公共人事制度和国际上通行的人事任免制度比较接近,即行政长官有“组阁权”,议会(人民代表大会)有任命权。

   

   如果中国大陆的公共人事任免制度严格按照这种制度设计进行操作的话,地方人大将会对地方重要人事安排有着决定性的影响,地方行政长官和重要职能部门首长将会受到人大代表强有力的监督。

   

   由于历史的惯性,中国大陆的公共人事任免还有另外一套权力机制在运作。根据中共党章的规定,中共直接掌控所有干部的任免。由于中共是大陆当然的执政党,党的干部几乎当然是各级行政官员,甚至是各级检察官和法官。上级党委往往凌驾于下级地方人大之上,直接决定下级党委以及政府组成人员的人选,实际上掌握着真正的人事大权。因此,在具体的制度运作中,往往是党委主要负责人或者组织部长,操控着官员选拔生杀予夺的绝对权力。地方人大的人事任免权实则被架空,所谓的人事任免只不过给上级党委的意志进行背书,使其形式合法化。

   

   韩桂芝曾经当过八年的黑龙江省委组织部部长和副部长,马德曾经是绥化市的市委书记,绝对掌控着地方人事大权。更为重要的是,马德身为地级市的市委书记,是省部级高层官员和县处级基层官员的中间位置,一旦这个位置出现卖官鬻爵,就会将上下串联在一起共同作案,并编织严密的关系网和利益网。如果没有外来力量的监督,单纯从内部很难撼动这起巨大的买官卖官窝案。所以,马德能够轻松地将其执掌的市委大院变成了一个乌纱帽批发市场,小到乡镇党委书记、乡镇长,大到县委书记、县长,以及各市、县、区内局委办各部门的一、二把手,每顶乌纱帽都有相应的“价格”。

   

   从马德案、韩桂芝案以及其他地方卖官买官的窝案中可以得知,公共权力必须来源于人民或者人民选举出的代议机构,否则就不可避免地出现人事任免的腐败现象。基于公共权力的这一本质,中国大陆的公共人事任免权力必须回归到地方人大,由地方人大掌控实际的人事权力。上级党委应该改变直接或间接任命的做法,采纳国际上其他宪政国家通行的政党推荐制。地方党委可以向地方人大推荐政党候选人参与各级公职人员的选举,但是不得干涉地方人大的选举结果和地方行政长官的提名权,让地方官员的权力真正来自于选民,并受到选民的直接监督。

   

   大陆新的《选举法》规定,对人大代表的选举将实行预选制度,已经初步具有了竞选的含义。除此之外,还需要在中国大陆应公职人员的选举中引入竞争性机制,例如可以适当控制政党推荐候选人的比例,扩大选民或其他党派提出候选人的比例。这样才可能调动广大选民的参选热情,遴选出有竞争力的公职候选人。

   

   当然,要完全杜绝官场上的买官卖官的丑恶行径,还需要建立科学合理的公共财政体制、改革现行的预算制度、实行国库集中支付和政府采购制度等配套措施,乃至最终建立法治政府和有限政府,尽可能缩小公共权力的边界,使公共权力的掌握者难以通过寻租置换成巨大的个人利益。

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