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当代中国的政府管治困境(四)
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4:对管治“弱化”可能导致之未来景象的预测

   [附注:本文作者特别强调:本部分的论述不是指即时的危险,而是指一种必须预防的、中长期演变的可能性。]

   

   管治理念的混乱正在制造着未来中国社会结构形态的极大不确定性。几千年传统管治理念的逐渐瓦解、对领袖人物道德感召力的幻灭使得中国民众难以重归传统;对个人本位理念的犹疑、彷徨使中国政治领导人在“建立符合现代化价值观之社会管治机制”的选择面前止步。这种进退维谷的两难为“僭主”机制的勃兴创造了现实的环境。然而,“僭主”管治机制所具有的权力归属不确定性和权力监督-制衡机制缺乏,必然导致管治目标的短期化和损害社会共同利益而自肥的腐败行为的泛滥。这是当代中国社会管治机制内生的困境。面对这种困境,如果不能迅速跨越“以个人本位和社会契约为基础重新确立政府管治正当性”所面临的制度与观念障碍,未来中国将极可能出现如下两种情形中的一种:其一是管治弱化加剧而导致分裂——在一个由孱弱、分散的民众构成的社会里,管治正当性流失所导致的政府管治弱化使得众多(而不再是某一个)权势人物得以借助私性暴力(其初级形式是由有组织犯罪集团提供的“非法”暴力、高级形式是由听命于权势人物个人的军队与司法机构提供的“合法”暴力)分割管治权力,这将是20世纪前叶军阀割据历史的重演;其二是借助于狭隘民族主义重建管治正当性——如果能够寻找到一个“共同的外部敌人”,则社会各阶层因此而团结,被狭隘民族主义情绪激发起来的民众将跟随着具有扩张意识的权势阶层逐步走上对外扩张的道路,这是一个被狭隘民族主义情绪控制的民族在扩张性价值观支配下的必然选择,也是发达国家得以“崛起”的历史经验。在这两个貌似对立的可能性背后是根深蒂固的等级-集权理念、狭隘的自我中心主义思想的作祟。当暴力成为解决冲突的唯一选择方案时,中国的民主化理想可能将再一次被自上而下的法西斯主义动员或者自下而上的社会主义运动所终结。

   4-1:管治“弱化”的加剧与地方割据

   “后发展国家现代化的根本困境在于,传统社会内部原先并不存在一种以市场和契约来进行资源配置的机制,来整合那些从国家控制中脱离出来的社会个体与社群。换言之,在社会内部的既存的市场机制与契约性纽带尚不足以有力量对社会个体与群体(它们刚从国家的直接支配中脱逸出来)构成规范性的约束之前,某些拥有传统资源的势力(例如地方官府、宗法家长、行会、土豪劣绅、保安警官、有特权的个人等等),便可以利用自己的地位和权势,截留国家下放的权力,并运用这种特殊地位来获取经济资源和其它各种利益,从而形成自主性的‘地方割据’‘行业割据’和‘企业割据’等等。 ”[萧功秦《现代化的两重陷阱——“软政权”与分利集团化》]

   4-1-1:地方割据的基础

   我们认为:在当代中国中央政府面临管治正当性困境的背景下,权力下放和地方财政独立化倾向为地方割据的发展提供了条件。

   首先,地方财政独立化为地方割据的产生提供了经济基础。一种被称为经济分权制或财政联邦制的格局导致整个经济体系由拥有独立财政收入的众多地方政府主导着,这种情况削弱了中央政府在执行经济政策时的效力。这种体系利弊兼有。有利的方面在于:各个地方政府之间形成竞争,在一定程度上有利于民众的多元选择——特别是在废除限制人口流动的政策之后;中央政府权力的弱化,可以阻止中央政府机构的垄断性权力扩张、防止少数中央政府领导人错误决策所造成危害的扩展。不利的方面在于:由于经济分权制与政治集权制同时存在,因此地方政府取代中央政府成为权力垄断的主体——特别是在民众政治权力不充分的条件下;地方政府的分权造成中央政府权力资源的流失、导致中央政府的管治弱化,加之中央政府是非民主选举机构、其管治正当性“先天”不足,因此在各地方政府之间发生利益冲突时难以担负起“强有力的仲裁-调解者”的角色,进而可能造成地方政府之间的对立、国家认同的丧失。[附注:造成上述状况的关键在于经济分权制与政治集权制之间的内在冲突。解决的办法是或者“重新回归经济-政治双重集权制”、或者进一步实行民主化(即在“实现经济-政治双重分权制”的同时,通过“直接选举”赋予各级政府(特别是中央政府)基于民众认同的管治正当性)。]

   始自20世纪70年代末的当代中国经济改革,在宏观层面上讲,不仅是在资源分配方面如何引入市场机制的过程,也是中央政府与地方政府围绕权力分配的博弈过程。在这个过程中,中央政府始终面临着一个两难选择:为了促进市场机制的发展,中央政府必须放权;但是在放权的同时,中央政府又不得不考虑如何控制地方势力的崛起、以防止威胁中央政府的权威。伴随着市场化改革的权力下放使得地方政府在扩大财政收入、决定物资分配等方面获得了诸多自主权力,地方政府作为独立利益主体的地位得到强化。虽然中央政府自1994年起通过“分税制”获得“国有企业征税权”,但是并没有收回地方政府主导经济的自主权,因此地方政府得以通过“招商引资”、“拓展房地产市场”等方式自主地开发出“第二财政”。

   然而,权力下放和分税制在促进地方政府发展当地经济的积极性和自主性的同时,也造成了市场分割和地方保护的泛滥,这种经济领域的市场分割和地方保护可以视为“地方割据”的初级表现。冯兴元等人在其研究论文《中国的市场整合与地方政府竞争——地方保护与地方市场分割问题及其对策研究》中列举了导致市场分割和地方保护的七项动因:1.地方政府财政收入最大化;2.地方政府保护本地企业,促进本地经济增长,维持和扩大就业,减少失业;3.地方辖区存在保障产品质量安全的需要,并以此为名目,推行地方保护;地方政府官员创造政绩的需要;5.由于地方政府官员与地方企业负责人往往同属一个社会网络,人情关系和企业寻租往往驱使地方政府官员保护此类企业;6.某些地方部门或者地方官员的设租;7.政府管制造成市场分割和地方保护。“我国事实上还没有实现统一大市场。目前的情况是,无论是经济发达地区还是经济落后地区,无论是市场化程度高的地区还是市场化程度低的地区,地方封锁和地方保护现象均存在。……由于各地经济结构不同,要素禀赋存在差异,创新能力和产业集聚程度不一,经济薄弱地区与经济发达地区的发展差距不仅不能 在中短期内减少,而且还要扩大。这些地区的龙头产业竞争力可能不如经济发达地区。在这种情况下,经济落后地区的保护意识会非常强。”[冯兴元等《中国的市场整合与地方政府竞争——地方保护与地方市场分割问题及其对策研究》]

   内敛型经济模式的特点是缺少“基于扩张性而产生的外部利益输入”和“建立在获取外部利益输入基础上的社会化互利合作机制”,“缺乏社会化互利合作”的利益分配格局强化着各个地方政府“选择割据”(或者说是“拒绝合作”)的激励。因此在内敛型经济模式占据主导的传统中国社会里,为了维系社会认同和确保自身利益,中央政府(皇帝)唯一的有效选择是“借助高度集权的强制对地方割据倾向实施约束与控制”。正是基于上述原因,既往的历史提供了大量的如下例证:在中央政府管治权威(管治正当性)流失的时期,即在一个强大中央王朝趋于没落的时期,必然出现地方割据的局面。虽然20世纪的技术发展已经极大地改变了中国各个地区相互隔绝的状况,但是现实中广泛存在的“社会化不足”(所谓“社会化不足”表现为缺少跨地域的分工合作产业机制、人员的流动仍然受到制度性约束、资源和资本的投向不是完全出于自发的盈利动机而是被迫服从于各级政府的强制指令)、以及由于中央政府的政策偏向所导致的畸形格局(财富向沿海省份和大城市集中而导致与内地省份和农村的对立、富裕的沿海地区“过度全球化”而造成与贫困内陆地区的经济脱离),仍然能够在一定时期内诱使各地方政府采取拒绝利益分享和互利合作的“经济割据”政策。诚然,“经济割据”(市场分割和地方保护)是一种相对弱化的割据格局,但是如果“经济割据”不断深化、直至需要政治和军事力量为其提供保障,那么政治割据和军事割据局面的出现就不再是出人意料的结果——这其实就是为人们所熟知的“闭关锁国”政策的地域化表现。

   其次,权力下放为地方割据的产生提供了政治基础。20世纪80年代之后,在“倡导分权”的“改革”背景下,中国逐渐实行了“行政性分权”——权力由中央政府逐渐下放到地方政府,使得地方政府已经具有了相当的自主权力。“在分权过程中,由于地方官员垄断了很多政治经济权力,他们变成许许多多的地方小‘皇帝’。这些小‘皇帝’不仅设立了本地的法律和政府条规,同时还设法抑制中央政府在本地的影响力。结果,中央政府的政策很难深入基层,或者政策下达基层时已经变了样。这种现象被中国的一些学者称为‘中国的再封建化’。”[郑永年《地方民主、国家建设与中国政治发展模式:对中国政治民主化的现实估计》]

   “长期的党政合一,使政府间关系变成党内组织关系。中央政府的集权也就发展为党中央的集权。代表从中央到地方的各级政府的,主要不是政府本身,而是党中央和各级党委。”[余晖《监管权的纵向配置——来自电力、金融、工商和药品监管的案例研究》]在这样的构架下,行政性分权就有了一种来自党内组织纪律(如人事任命、反腐败机制)的约束,使得地方政府首长无法产生完全独立于中央政府的能力。但是这种“过度依靠执政党内部组织纪律实现中央政府对地方政府约束”的机制很可能在未来由于民主化而产生的“对执政党地位的动摇”而遭到弱化。如果在执政党内部组织纪律约束机制遭到弱化的同时,不能够依照宪法迅速、有效地赋予中央政府新的管治正当性和在中央政府与地方政府之间建立新的权力分配与制衡机制,特别是当地方政府的民主选举先于中央政府的民主选举时,占有民意优势且具备足够自主权的地方政府领导人必然会对中央政府领导人的权威发起挑战。

   不容否认,当代的中国政府管治机制存在着维持中央政府权威的有利因素,例如:新一代地方领导人的政治权威主要来自中央政府的政治授权,而不再是个人的赫赫战功和政治魅力,他们已经不像以前的从战火中走出来的封疆大吏那样有能力(尽管未必图谋)同中央政府对抗;中国经济的发展,包括全国一盘棋的市场化经济使得各地经济形成有机的连接;中央政府对省级主要干部的人事任免权和中央政府主导的反腐败都有利于中央政府领导人对地方政府领导人的控制。但是,上述的“乐观”是建立在中央政府据有管治正当性这一前提之上,而事实上,当代中国中央政府正在面临着管治的正当性困境。在此背景下,特别是在中央政府核心成员出现分裂、并试图在地方政府中寻找同盟者的条件下,地方政府领导人有可能借助于“维护地方利益”的旗号挑战中央政府权威、借机取得更大的自主权。沿着这一趋势继续发展,将可能出现北洋军阀时期曾经向世人展示过的地方割据前景:中央政府管治正当性的流失使得其处于软弱的地位,地方政府在外国势力的帮助下发展成为以武力作为支撑的地方割据势力。我们并非历史决定论者,但是对当代中国与100年前的中国在社会结构、社会心理、外部环境等方面的比较,使我们强烈地意识到:这种情况的出现具有不容忽视的可能性。

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