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当代中国的政府管治困境(三)
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3:管治困境的效应分析

   “中国的经济改革的实质就是在行政分权的框架下引入市场机制。这是20多年来保持高速经济增长、实现经济繁荣稳定的制度基础。在此基础之上,通过对外开放开始与国际经济接轨,又通过权力下放即行政分权而推行经济自由化和市场化。这些特征是理解中国改革的政治经济学之特点与要义的切入点。这种改革路径也产生了严重的问题,在经济领域表现为地方保护主义的出现、国内市场的分割、对外经济联系中的地区间恶性竞争、地区间经济发展不均衡等。更为严重的问题出现在政治领域。首先是官员腐败现象的严重恶化。这固然不是单由权力下放造成的,但地方政府自主性的提高削弱了集权机制下中央的控制力,但又无法发展出别的监督和控制方式,所以必然会导致腐败的蔓延和加剧。近年来,这种腐败已超越了官员个人以权谋私的层面(并不是说这个层面的腐败有所减轻,相反,它已经到了极其严重的程度),开始出现了地方权力整体上向所谓‘黑帮化’演变的趋势,从而至少在地方层级正在把所谓的‘发展型国家’(Developmental State)或‘地方国家合作主义’(Local State Corporatism)逐步改变为‘掠夺型国家’(Predatory State),直接造成了国家与社会关系的紧张和冲突。与此相联系的是法律体系在地方执行中的刚度进一步弱化,使本来就不具备法治特色的统治(Governance)体系越发千疮百孔。由此进一步产生了对国家整合(Integration)可能发生危机的普遍担忧。”[吴国光《“县政中国”——从分权到民主化的改革》]

   3-1:管治“弱化”——概念及原因

   管治“弱化”是指“作为管治者的政府无法行使有效管治、实现管治预设功能”的现象。造成管治弱化的原因既可能是由于管治能力的提升滞后于管治欲望的扩张,也可能是由于管治理念和管治机制不适用社会现实的变化、或者管治权力的异化行使造成管治正当性流失。根据弱化的程度可以将管治弱化分为相对弱化和绝对弱化两个阶段:管治以社会成员的普遍认同(至少是默认)为其首要存在基础,缺失社会认同意味着管治的相对弱化,处于管治相对弱化期的政府将被迫转向对“合法”暴力的依赖;如果政府既无法获得足够的社会认同、又不能够据有强大的暴力优势,就会导致管治的绝对弱化。

   需要指出的是,在本文中,管治“弱化”的含义是从实施效果(有效性)而不是实施手段(方式)的角度来定义。管治“弱化”并不意味着管治范围的缩减、管治机构的消失、管治手段的软化(非暴力化),而是指管治的有效性遭到弱化、无法实现管治者预定的目标。具体而言,管治“弱化”表现在如下两个方面:其一是由于对传统(封闭等级-高度集权)管治理念的承袭而导致政府管治权力不受民众监督,在官僚(管治)集团内部自律松懈的条件下,“由于政府官员腐败行为泛化”造成管治目标异变、妨碍实现管治的正当功能;其二是由于政府管治目标异变而导致民众(被管治者)对政府管治正当性的质疑、并进而引发对政府管治的抵制——这种抵制所造成的“政府无法行使有效管治”现象在“政府本位”的观察者看来就等同于“政府管治能力的软化”。

   需要特别指出的是,政府管治的弱化并不意味着社会强制力的缺失:由于政府管治权力不能在社会各个领域被有效地行使,因而会激发出取而代之的力量——以非政府(“非法”)强制力为依托的“黑社会”。一般而言,一个政治国家(State)的运作可以概略地表述为“作为合法管治主体的政府”、“作为管治潜在僭越者的黑社会(更为准确的说法是黑手党组织)”和“作为被管治集团的民间社会”之间的三方利益博弈。只要作为被管治集团的民间社会始终处于软弱的无组织状态,那么作为管治潜在僭越者的“黑社会”始终具有从作为合法管治主体的政府身上分割(劫掠)管治收益的利益激励;或者说面对众多“任人鱼肉”的民众,作为合法管治主体的政府与作为管治潜在僭越者的“黑社会”之间在管治收益分配方面存在着此消彼长的对立关系、而在共同对付被管治集团(民众)时则存在着利益的一致性。

   [附注:管治“弱化”(或称“软政权化”)的概念最早由缪尔达尔(Gunnar Myrdal)提出(缪尔达尔《亚洲的戏剧》)。他把政府分为“强力政府”(Strong State)与“软弱政府”(Soft State)两种类型,前者在管治权力运用方面具有明显的社会整合效能、稳定性与发展战略的宏观导向性,后者则相反。萧功秦(萧功秦《东亚权威政治与现代化》)根据缪尔达尔的描述,把软政府(政权)的基本特征概括为四点:1.“反法制的互利性”,即社会成员各自运用自己掌握的某种稀缺资源,如权力、金钱等等,在违反和抵制法规的基础上为一己的私利进行交换;2.对法规遵守的松弛性与对法规解释的随意性;3.对包括下层阶层在内的社会各阶层的广泛渗透性和普遍性;贪污、腐败等各种属于软政权的行为模式彼此的互诱性和积累效应。按照缪尔达尔的观点,造成管治“弱化”的根源在于:一方面,传统的管治正当性理念不再为民众普遍接受,另一方面,新型的管治正当性理念由于对在位的官僚(管治)集团形成威胁而无法被接受,从而导致处于现代化进程中的政府内生出面临重构管治正当性基础时的两难和分裂,用社会学的话语表述即为“由于新旧理念均无法对社会政治生活起到制衡作用而出现失范(Anomy)状态”。这种“旧者已亡、新者未立”而产生的“疲软症”是后发展国家在现代化过程中普遍面临的困境。按照亨廷顿(Samuel P.Huntington)的观点(亨廷顿《变化社会中的政治秩序》),这种困境是传统君主制国家在现代化进程中所必然陷入的一种“根本性的困境”。其原因是由于:一方面,传统君主为了追求管治的正当性不得不进行现代化改革,现代化改革初期的成功通常依赖于君主的权威——在市场机制和契约性社会纽带发育尚不成熟的历史条件下,需要政府保持充沛的权威合法性资源、并运用这种资源来强化指令贯彻的机制;另一方面,现代化改革的初期成功削弱了传统君主制的管治正当性,而传统君主制却由于其自身内在的专制逻辑难以通过扩大政治参与获取稳定的现代管治正当性。这种根本性的困境决定了现代化进程中传统君主制的脆弱性和过渡性。]

   如果我们把目光投向中国,就会发现:当代中国政府同样面临着现代化转型过程中必然出现的管治困境,并且管治困境正在外化为管治“弱化”——虽然政府设定了颇具诱惑力的社会发展目标,但是与理想化目标严重背离的社会现实昭示着政府管治欲望、管治能力、管治成效之间的巨大落差,正是这种由于管治欲望无止境膨胀与管治能力提升的相对滞后甚至退化所形成的巨大落差使得依附于政府的“代理人”组织和潜在的僭越者(如“黑社会”组织)有了广阔的生存空间。

   我们认为:造成当代中国政府管治“弱化”的直接根源是“由于官僚(管治)集团以本集团利益的最大化而不是社会共同利益的最大化为管治目标,因此导致政府管治正当性的流失”;其深层的原因则在于现代管治理念与传统管治理念之间的冲突——一方面,对传统等级-集权理念的承袭导致执政的利益集团(党派)超然于民意监督和法律制约之上(当读到现行中华人民共和国宪法的时候,任何人都能够强烈地感受到这一点),另一方面,依照现代管治理念和标准,由该利益集团(党派)执掌的政府由于不具有民意基础和拒绝接受法律制约而导致管治的非正当性;对于当代中国社会来说,造成政府管治“弱化”的原因还包括沿袭传统儒家伦理的因素——即关系取向造成“规则弹性”(有关论述参建拙作《当代中国社会的文化困境》中的《关系取向的困境》一节)、从而损害政府管治的正当性。

   管治正当性困境之所以造成管治“弱化”,其原因在于:最高管治权力机构的“权益僭取”和“非正当性存在”必然会激励各级权力机构的效仿,从而造成管治权力运作非正当性的泛化;虽然非正当性的管治权力运作会遭到法律和最高管治权力机构的明文制止,但是最高管治权力机构自身的“僭主地位”和“非正当性”使得这种制止变得软弱无力——这是对“法律制定程序的非正当性导致法律自身的非正当性”的一种回应。

   管治权力运作非正当性的泛化所造成的管治“弱化”在当代中国导致两个互为因果效应的现象:当操控管治权力的主体是“合法”的官僚(管治)集团时,将产生“管治权力私有化与腐败行为泛化”的内部效应;当被法律所排斥的“非法”组织逐渐侵蚀(僭取)管治权力时,将产生“社会行为暴力化与有组织犯罪活动泛滥”的外部效应。

   所谓“管治权力私有化”表现在两个方面:一方面,政府官员为了自身的利益而滥用管治权力,从而导致腐败行为普遍化;另一方面,越来越多拥有实力的民间组织具有了“购买”政府管治权力的机会——只要提供合适的价格,警察、法庭、监狱、甚至军队都可以为非政府的私人势力服务。所谓“社会行为暴力化”表现在如下三个层面:首先,陷入管治正当性困境的政府被迫越来越多地采取暴力强制的手段压制越来越多的民间反抗;其次,民间组织越来越多地采取暴力作为应对政府压制和获取组织利益的手段;第三,由于政府管治丧失服务民众的目的而陷入正当性困境,因此政府官员为了应对日趋激烈的民间反抗、稳定社会秩序而被迫与具有暴力特征的民间组织分享管治权力、借助于这些民间组织的帮助获得管治的延续。

   尽管完全的市场化制度也可以视为“出售权力效用”的机制——拥有经济优势甚至是市场垄断地位的财富集团通过收买或扶持“民意代表”而获得政治影响力、从而在一定程度上操纵政府权力为本集团的私利服务,但是这种操纵毕竟需要通过合法的、公开的选举和辩论才能够实现,因此操纵的结果难以预料、而且竞价式操纵的成本高昂。与完全的市场化制度相比,不彻底的市场化改革具有封闭性的特点:首先是权力行使的封闭性——由于民主化进程滞后,使得政府的权力行使无需接受公众的监督,这种权力行使的封闭性特征不仅造成“政策多变、规则含混的黑箱操作”(这些已经成为政府官员熟知的、用于权力寻租的常规手段),而且权力行使的效用也被官僚集团所控制;其次是出售权力效用过程的封闭性——购买政府权力在法律上被明令禁止,因此只有熟识“权钱交易黑市”的利益集团才掌握“权钱交易”的通道。

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