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当代中国的政府管治困境(一)
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   武坚

   内容提要:本文首先概略地阐述一般性管治机制的缘起、演变和中国社会管治机制的演变历程(第1节)。在第2-1节论述当代中国政府管治困境的根源。依照在《决定当代中国演进的四个因素》一文中提出的观点,我们认为,当代中国政府管治困境的根源可以归纳为如下三个因素:现代化因素、全球化因素和人口-资源因素。在第2-2节和第2-3节中,分别试图用动态(演变历程)和静态(同一现象的不同维度)两种方式展示当代中国的管治困境。在第3节中,试图揭示当代中国政府管治困境(管治“弱化”)的两种效应——即内部效应(公共权力私有化与公共领域内腐败行为的泛化)和外部效应(社会行为暴力化与有组织犯罪活动的泛滥)。在做了上述分析之后,试图对未来中国由于管治“弱化”而可能导致的前景作出预测(第4节):如果放任管治“弱化”进一步加剧,将有可能导致地方割据;如果为了摆脱管治“弱化”的困境而试图重建管治正当性,则有可能导致民族主义势力的膨胀。第5节可视为本章所述观点的总结。

   1:中国社会管治机制的演变

   1-1:对管治源起、演变与正当性的一般性论述

   1-2:从管治到等级-集权——对传统中国管治异化的剖析

   1-3:20世纪中国社会管治机制的变迁——动力、阻碍与结果

   1-3-1:外部势力的介入——促进管治机制变迁的动力

   1-3-2:传统意识的承袭——阻碍管治机制变迁的因素

   1-3-3:作为妥协产物的管治理念变化

   1-3-4:具有中国特色的管治手段变化

   2:当代中国政府管治困境的根源与表现

   2-1:当代中国政府管治困境的根源

   2-1-1:管治困境的现代化因素——一般性分析

   2-1-2:管治困境的现代化因素——中国专题

   2-1-3:管治困境的全球化因素

   2-1-4:管治困境的人口-资源因素

   2-2:20世纪后半期中国政府管治困境的演变历程

   2-3:当代中国政府管治困境的表现

   2-3-1:权力制衡的缺失

   2-3-2:管治目标与行为的蜕变

   2-3-3:收入与服务的断裂

   3:管治困境的效应分析

   3-1:管治“弱化”——概念及原因

   3-2:管治“弱化”的内部效应——管治权力私有化与公共领域内腐败行为的泛化

   3-2-1:关于腐败本质与产生条件的一般性论述

   3-2-2:试论当代中国公共领域内腐败的根源

   3-2-3:当代中国公共领域内腐败的演变趋势与后果

   3-2-4:对当代中国公共领域内腐败的再思考——三方博弈模式的应用

   3-3:管治“弱化”的外部效应——社会行为暴力化与有组织犯罪活动的泛滥

   3-3-1:社会行为暴力化的分类及生成条件

   3-3-2:当代中国社会行为暴力化蔓延的根源

   3-3-3:当代中国强势集团黑手党化的特征及发展趋向

   3-3-4:当代中国弱势群体生存暴力化的特征及发展趋向

   4:对管治“弱化”可能导致之未来景象的预测

   4-1:管治“弱化”的加剧与地方割据

   4-1-1:地方割据的基础

   4-1-2:地方割据的可能形式

   4-2:管治“弱化”的逆动——在“重建管治正当性”旗号下的民族主义膨胀之可能

   4-2-1:民族主义的缘起与演变

   4-2-2:狭隘民族主义的可能前景

   4-2-3:文化与历史因素对当代中国民族主义的影响

   4-2-4:当代中国政府对民族主义的态度

   4-2-5:未来民主化政府“重建社会认同/管治正当性”的努力与狭隘民族主义膨胀的潜在关系

   5:对当代中国政府管治困境的再思考——根源、特征与前景

   1:中国社会管治机制的演变

   1-1:对管治源起、演变与正当性的一般性论述

   管治的产生来源于人性的内在困境:即由于欲望无限与能力有限之间的矛盾,迫使人们试图通过分工合作摆脱由于个体能力有限而无法应对欲望无限扩张的窘境;分工合作需要合作者之间的相互信任和利他行为,而这与人性的利己本能相抵触,因而人类必须制定一种奖惩制度以约束人类的利己本能、鼓励利他行为的持续,从而使得分工合作得以维持和演进。概括而言,一个社会得以持续存在的两个决定因素是:社会成员的合作意愿(通过合作提高能力、弥合欲望与能力的落差)、权威胁迫与惩戒的威慑。究其本质而言,管治是“胁迫与惩戒威慑”的社会化表达。[附注:在本书中,我们之所以用“管治”(Governance)替代“管理”(Management)或者“统治”(Rule),是由于“管理”一词过于强调技术性而忽略各阶层之间隐含的等级关系,“统治”一词过于强调强制性而忽略不同阶层间的妥协性。]

   新制度经济学理论认为:自给自足、市场与企业是三个可以彼此替代的经济组织结构;劳动分工导致的生产效率提高与交易成本增加之间内生着对立,这种对立的冲突决定了经济组织结构在自给自足、市场和企业之间的转变。[附注:有关的研究参见科斯(Ronald H. Coase) 、张五常、威廉姆森 (Oliver E.Williamson) 等人的论著。]当分工的交易成本超过分工带来的收益时,人们会理性地选择自给自足;反之,当分工带来的收益超过分工导致的交易成本增加时,作为分工结果的市场交易行为就会出现;在分工的基础上,当产品的交易成本超出劳动的交易成本时,劳动的交易就会代替产品的交易,于是另一种分工形式——企业就出现了。[附注:对于企业产生的原因,杨小凯和黄有光(《专业化与经济组织》)认为:如果劳动交易效率高于中间产品的交易效率,则分工会通过企业制度和劳动力市场来协调;否则,分工就通过中间产品和最终产品市场来组织。因此,“分工内生企业制度,企业规模的变化则取决于中间产品的交易效率与生产中间产品的劳动的交易效率的相对变化。”]

   如果将这一思路移植到社会领域:用“个体化生存”代替“自给自足”、用主权实体间的联盟代替市场交易、用集权机制代替企业,那么应该能够建立一种相对应的模式解释三者之间的替代选择。与“经济组织的目标是最大限度制造利润”不同,政治组织的最高目标应该是提供尽可能高水平的生存保障。在生存保障水平与社会管治成本之间的对立冲突构成了不同社会组织形式(制度)之间的转换动力,这一对立冲突是源于人性的“欲望与能力相对落差”的扩展与外化。

   [附注:对于人类社会而言,推动社会发展的普遍性力量源于人类与其它生物的本质差异,即由于人类欲望具有无限自我扩张的特性,导致在能力的增长与欲望的扩张之间存在着永恒的落差。理论上讲,缓解欲望与能力相对落差的方式可以归为两类:或者试图实现能力增长,或者试图抑制欲望扩张。但是,主导近现代文明的扩张性价值观否定对欲望的抑制,在这种价值观指导下,能力增长就成为解决欲望与能力相对落差的唯一社会性选择。然而,人类欲望的无限自我扩张,使得人类能力增长的速度永远无法赶上欲望扩张的速度,这既是人类社会进步的动力、也是人类社会内生出种种弊端的根源。]

   从理论上讲,在一个生存条件优越、人际冲突极少的社会里,个体化的生存方式会成为社会的主流,与之相对应的是崇尚个体独立的个人主义价值观。与此种场景最接近的现实是16-18世纪的北美社会。随着人均占有资源的减少、随着人际交往与冲突的增加、也随着人之欲望的增加,产生了“通过建立合作联盟以保障彼此生存安全和利益交换”的需求。这是作为国家雏形的氏族部落联盟产生的动力。现代社会以民族国家为主体、在联合国名义下结成的松散联盟,可以视为主权实体间的联盟在另一个层次上的再现。这种类似于市场化交易的联盟组织长期稳定存在的基础是彼此间的信任,联盟成员间的相互信任成为互利合作的依托。但是由于有限理性和利己本能的存在,以及独立于利益当事人之外的第三方监督-惩戒机制的缺失,不可避免地导致成员间的信任流失。其结果是:随着机会主义(过度关注自我短期的利益而不惜损害长期利益和合作诚信)行为方式的盛行,参与交易的行为主体普遍地产生“作为合作盈利的生存安全保障不断减少”的主观认定;与此同时,信任流失导致合作成本增加,从而使不同权益主体间的松散联盟趋于瓦解。在联盟瓦解之后,其成员通常更愿意退回到个体化的生存状态之中,这是由“追求个人自由”的本能所决定的。但是社会的现实条件(欲望扩展导致的“能力提升”的需求、相互对立导致的生存环境恶化)会阻止这种后退,于是一种以等级化为特征的“纵向一体化”成为必然的归宿,这就是以强制力为依托的集权机制。

   如同“因为创新能力不易通过市场交易定价、从而以创新能力为依托而催生出企业组织”一样,“生存安全保障”的不易定价特性会导致如下的结果:主权组织间合作的失效、围绕“生存安全保障”(亦即秩序与权益保障)构建具有强制力的政治集权组织。现代产权理论认为:企业的作用在于能够将某些定价成本极高(定价效率极低)的活动纳入分工,同时得以避免对其直接定价与销售,从而降低交易成本以促进分工。根据这一观点,我们可以推断:政府存在的作用在于能够提供“不易定价”的社会管治(如提供公共服务、秩序与权益保障),以促进社会稳定和社会整体生存能力的提高;在一个需要大量公共服务的社会里,由于对政府定价的困难而导致将政府排除在定价和交易之外,即通过赋予政府(官僚(管治)集团)拥有社会公共服务(管治)的最终剩余权而对其间接定价。政府的存在将增加社会的管治成本,但是只要政府提供的服务能够增加民众的生存保障(即安全感),那么由于政府存在而增加的管治成本就可以被接受。

   西蒙(Herbert A. Simon)从行政决策和有限理性的角度同样阐述了管治的必要性。有限理性是指在特定目标限度内个人只能对其认知所及的有限种方案做出判断并选择出“自认为最满意的”一个。个人由于有限理性的限制而不可能知道全部可能的方案及其潜在的后果,因而需要借助于建立组织并在组织内形成分工以克服个人有限理性的限制,也就是说组织的作用在于“借助组织内部的协作优势克服个人有限理性的限制”。具体的实施过程包括:首先,通过划分组织内部个人的职责范围使得每个个体只专注于他本身所负责的那部分工作,因此在对范围已大为缩小的目标行使决策时,个体的认知能力可以构思出较多的行动方案并增加对实施后果的了解,反之,如果没有组织分工,人人都必须顾及全部事务,其结果是以牺牲对细节周全、深入的思考为代价;其次,组织通过划定个体的职责范围并经常性地向个人提供特定方向的激励,促进在该方向上的能力培养和经验积累,使其决策更为专业化;第三,组织通过沟通、训练等方法使组织中的个体在决策时知道更多相关目标的信息,使得对组织目标认同的个体自觉地将方案的构思锁定在有利于整体目标实现的方向上,从而有助于在一定程度上克服个体盲目性和提高整体理性。

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