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极权统治下的信访制度保护不了民众的合法权益

   近年来,因权益受到侵害而上访的中国民众越来越多。然而,国家信访局日前公布的数据却显示,中国的信访总量继2005年出现十二年来首次下降后,去年再次下降了15.5%.此外,集体上访、“非正常上访”和“群体性事件”(大规模警民冲突)的数量去年也同告下降,最高法院今年两会的报告也显示上访人数下降。
   
   “官出数字、数字出官”一直是中国社会的特有风景,各式各样的数据造假在中国官场早已是屡见不鲜。有中国官方媒体称,“处理信访工作是一些地方政府考核官员政绩的重要标尺”,在这种考核标尺出台之后,势必导致两种结局,一是有关部门积极解决访民的问题,二是地方官员不择手段和不遗余力地阻拦访民越级上访。中国官场腐败程度之深可谓是妇孺皆知,民众合法权益遭受侵害的背后往往隐含着官员的腐败,而信访制度的存在本身就标志着职能部门的失职以及官员的权力泛滥。为了保全自己的权力和既得利益,地方官员不可能真正解决访民的问题,只可能选择后者,用强压的方式粉饰太平。因此,出现“信访总量下降”的统计数据并不奇怪。
   
   中国从古至今都称不上法治社会,民众在遭受冤屈后往往将解决问题的希望寄托于“包公”、“海瑞”式的清官,对于社会制度缺少认识,对于法治缺少意识和信心。如今的中国虽然各种法律法规不一而足,但这种传统思维依然在很多民众心目中根深蒂固。改革开放初期的中国吏治还算清明,自从1989年的学生运动被血腥镇压之后,中国官场的腐败便与时俱进,民众上访的事情也就越来越多。

   
   为了规范行政机关的信访工作,中国国务院于1995年制定了《信访条例》,此后,全国绝大多数省、市、自治区也都相继出台了有关信访工作的地方性法规。信访只是包括行政诉讼、行政复议的行政救济手段,而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式。可在实践中,民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在。造成这种状况的原因除了有传统思维的作用,各地司法腐败导致公民得不到正常的司法救济是主要原因。
   
   此前,中国社科院农村发展研究所的一项调查报告表明,新《信访条例》自2005年5月实施以来,尽管中央高度重视,但信访形势依然严峻。该课题组负责人、中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘先生表示,在2008年奥运来临之前,用什么方法有效化解信访高峰,对中央政府来说迫在眉睫。现年45岁的于建嵘教授,因为积极关注中国社会底层民众生存状况而获高层重视并广受关注。两年前,他因为建议“撤销各部门的信访机构,把信访全部集中到各级人民代表大会,通过人民代表来监督一府两院的工作”而引发了有关信访改革的激烈论争。
   
   信访制度是专制社会的独有产物,虽然中共当局始终将中国社会以“法治社会”相标榜,但信访制度的存在恰恰是对中国社会“人治”性质的有力佐证。信访制度既迎合了具有传统思维的民众,也给公信力极度缺失的中国各级政府贴上了“为民”的光环。中国的官方媒体虽然隔三差五地高呼中国经济的繁荣和快速增长,但现实中的老百姓处境依然水深火热。经济发展的成果被官员占尽,中国社会的贫富悬殊程度远非一般人所能想象。官员的目无法纪和良知堕落使得官民矛盾不可调和。
   
   经过中共半个多世纪的极权统治,在各种政治运动的洗礼中,中国民众的反抗精神已经被消磨得荡然无存。与中国历史上各个封建王朝相比,如今的中国人可以说是空前的顺民。面对贪官污吏的横征暴敛,一般民众在可以继续生存的情况下,仍然不原意以任何方式维护自己的合法权益,即使上访,也是在忍无可忍或者走投无路之后作出的无奈选择。在中国的首都北京,近年来已经形成了独特的“上访文化”,悄然出现的位于北京永定门地区的“上访村”因为聚集着大批的访民而得名。据中国社科院课题组提供的数字显示,“上访村”平时每天大约有两千访民,而在“两会”或国家其它重大政治活动前后,人数会增至万人。这仅仅是北京一地的情况,可想而知的是,散落在中国各地的实际访民队伍何其庞大。
   
   社科院的调查还显示,两年来,地方派人到各级信访接待场所拦截正常上访群众的“截访”现象十分严重。各级信访部门对信访数量有统计和通报制度,这一制度被认为对地方官员造成巨大压力。调查称,一些地方党政机关通过各种手段如“销账”等,在信访记录和统计数据上弄虚作假。某省某地党委下达正式文件称,“销账是无奈之举,是最后一招,也是最直接的花钱买稳定”。一面是众多访民死心塌地赴京上访,一面是基层信访部门确保达到中央“小事不出村,大事不出乡,难事不出县,矛盾不上交”的要求,多年来,双方在各自理念的支配下势不两立、周而复始。一些地方政府为了达到“截访”的目的,大肆地收容、遣送、关押、毒打上访人员,有的访民甚至被强制送进精神病院或者劳教。社科院课题组曾对560名进京上访群众进行问卷调查,竟然有71.05%的人认为,新《信访条例》实施以来,某些地方政府对上访人的打击迫害依然严重,而这些信访群众进京上访的主要目的就是要中央对他们因上访而遭受打击迫害给个说法。
   
   社会不公是引发民众上访的根本原因,而之所以会出现社会不公的现象则是落后的社会制度以及腐败官员共同作用的结果。江泽民时代曾主张“社会稳定压倒一切”,在“维护社会稳定”的合法外衣下,地方官员为了维护自己的既得利益和维护自己的形象,不遗余力且不择手段地打击上访民众。看似亲民的信访制度实际上在这其中扮演着引蛇出洞的角色,让地方官员很容易就找到了打击的对象。新修订的《信访条例》自实施以来,虽然在维护群众的合法权益方面做了一定的工作,取得了一定的成绩,但在中共一党专政的大环境下,要想通过这一制度来解决大多数访民的问题无异于缘木求鱼。
   
   社科院于建嵘教授作为体制内知识分子,敢于面对中国社会的残酷现实,并只身虎穴,到“上访村”进行实地调查,其良知和勇气是难能可贵的。据媒体报道,2007年2月26日,他在“上访村”拍照时被警察带走,因为衣着破烂,险些被截访人员当作访民送回他的老家湖南。于建嵘教授曾在香港中文大学期刊——《二十一世纪》2005年6月号上撰文(《信访制度改革与宪政建设》)指出:“要改革目前的信访体制,可以考虑撤销各部门的信访机构,把信访全部集中到各级人民代表大会,通过人民代表来监督一府两院的工作,以加强系统性和协调性。”另外,他还指出:“最为重要的是,要切实保障信访人的合法权益,对少数地方党政迫害信访者的案件要坚决查处。”毫无疑问,于建嵘教授的行动和愿望值得肯定,但是,在中国社会各种利益集团盘根错节的前提下,中共高层即使对他的建言献策表现出重视,但要想使得信访制度达到预期的效果却并非易事。从现在中国社会官民之间高度紧张的关系来看,没有真正意义上的政治体制改革作掩护,所谓的信访制度改革也绝对不可能成功,更谈不上彻底。当中国的政治体制步入民主的那一天,信访制度也就失去其存在的价值和意义。如今,我们不应该对信访制度改革有太高的期望,这项制度的存与废对当前中国社会的影响都不会很大。当下,在社会监督机制尚未建立之前,要改革信访制度,最为紧迫的也许是要以立法的形式加强对访民和举报人的保护,对地方官僚的恶行进行有力的打击。北京奥运会的召开已经进入倒计时,如果不能做到这一点,随着奥运会的日益临近,赴京的访民将急剧增加,上访民众的怨怒时刻都有可能引发大规模的群体事件,对奥运会的召开构成致命影响。
   
   2007年6月1日
   
   首发议报第305期

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