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牟传珩:“中国特色”的上访制度悖论


    政府一方面承认公民上访的合法性;一方面却又视群众上访为“洪水猛兽”。
   
    去年4月国务院新闻办公室发布的《中国人权事业进展》白皮书明确指出:“国家重视通过信访渠道依法保障公民的批评、建议、申诉、控告和检举权利。”由此可见,中国政府在暗含承认自己的民主法制不正常判断前提下,对信访(上访)制度的肯定。众所周知,中国在“无法无天”的文革时代结束后,邓小平又力主人大取消了中国公民在非正常社会状态下仅有的表达意见的“四大自由”。从此,上访就成为百姓维权呼吁、冤情申诉的最后一根“稻草”。
   

    在中华到处都充满愤怒的大地上,政府为了维持统治,一方面认识到需要有一个气孔来发泄压力,因而就有国务院的《信访条例》,承认公民上访的合法性;一方面却又视群众上访为“洪水猛兽”恐惧害怕,特别是集体性上访事件,于是便在政策措施上压制地方,要求地方政府包干杜绝越级上访,重点防范集体上访,并与他们的政绩挂钩,例如:在山东省济宁市至汶上县的公路旁,某乡镇树立的巨型横幅上写道:“集体上访违法、越级上访可耻!”在程维高统治下的石家庄,竟然在京石高速公路石家庄段的路旁树立了这样的一则大标语:“坚决打击越级上访”。由此就必然导致地方政府把上访视为闹事,用意识形态加工成“敌对行动”而惨遭打击,甚至借助国家暴力机器血腥镇压,例如“汕尾血案”。这便迫使上访者面对贪污腐败,公权滥用,税赋盘剥,社会不公的现实,要么彻底认命服输、冤沉大海,要么与国家公权对抗到底,鱼死网破。这根上访的唯一救命“稻草”,对广大民众来说,也不过是“画饼充饥”。但是,面对如此现实仍有不少上访民众拒绝接受威胁与恐吓,屡败屡战,百折不挠。事实上许多上访者的上访目的已转向了控诉上访过程中遭受的打击与迫害。这种现实必然把本来分散、孤立的上访者,逼进同一战壕,导致上访弱势群体的联合抗争。北京的上访村就是例证。如今访民在上访过程中实现横向联合,已经成为一道不再消失的风景线。特别是农民上访,多在不同地区缺乏合法联合渠道的情况下,自发形成垮地区联合上访群体。例如,湖南省桃江县上访农民熊某声称认识邻近数县上访农民,并能动员成千上万农民联合上访行动。
   
    此种现实已经表明,上访这一公民“出气管道”已被堵死,不再发挥缓解公民与政府矛盾的作用,“信访制度”实际走向了中国特色政治制度设计原理上的悖论。如今在中国上访现实中,演绎出多少充满血泪情节,访民们大多遭到过程度不同的刁难、辱骂、罚款、抄家、批斗、毒打、追捕、关押、劳教、起诉、判刑等迫害。20世纪90年代中后期到21世纪初,访民代表被地方和基层政府关押和判刑的已多有媒体报道已是司空见惯。最著名的是1999年12月山西省岚县,农民李绿松因本地乡亲集资建学校迟迟未果而为公益事业层层上访,但遭县委办公室领导殴打。愤怒之下,他在县委墙上用手指写下“清除腐败,清除贪官”八个血红的大字。不料,从此一场惨无人道的政治迫害,向这个年仅20岁的青年袭来。其残酷和凶恶程度,已远远超过了美国人权报告中对中国人权现状的批评。1999年12月12日,当地公安局以“涉嫌妨碍公务”为由,非法拘留了李绿松。当日,多名警员就因他长了个敢说话的舌头,用木棒、电棒,先后6次将其击昏,再用凉水泼醒,继续毒打。当李绿松再次从昏迷中苏醒以后,口中剧痛难忍。他万万没有想到,自己的舌头竟被那些人面兽心的警员残无人道地割下一截。如此令人发指的残害,即使在法西斯集中营也不多见。2002年10月11日,河南省唐河县法院曾以“聚众扰乱社会秩序罪”,将反映该县上屯镇张清寨村财务不清、村民选举等经济腐败问题的上访代表岳春栓、张明才、谢志法等5人分别判处有期徒刑2至5年。湖南宁乡县上访农民崔某因减负上访,自1999年被派出所追捕外逃了6、7年不敢回家,溆浦县年近70的农民代表张某宣传中央的减负政策,深受村民拥戴,但为县乡政府所不容,2001年被县法院判处有期徒刑7年,在当地村民中引起极大反响。在“稳定压倒一切”这一主导性的政治方针作用下,各地政府纷纷对上访代表进行的打击、报复。由此导致了公民对上访制度的失望,甚至是绝望。湖南省宁乡县道林镇农民减负代表杨跃进回想自己根据党中共国务院减负文件精神抵抗县乡“土政策”却被判刑时说:“判刑的是杨跃进,侮辱的是共产党”。被判刑5年的湖南安仁县上访减负农民代表张某2004年释放后一直愤愤不平,他曾在接受记者采访时称自己曾发誓要伺机“炸毁不公正的人民法院”;辽宁铁岭的李国敏因法院纠纷自2001年起来京上访,在北京和铁岭间往返已达数十次。案件在铁岭中院到省高院再到北京的人大、国办和最高法院转来转去,4年间不得解决。祁东县有个上访农民刘某(女)在2004年5月以前已进京上访8次,走访过中央10多个部门,她对记者感叹说“到北京上访也没有用”。2003年5月22日,华北油田石油一中高三(9)班的一些学生到华北石油管理局信访办上访,有关师生被油田公安机关以“唆使上访”、“组织上访”、“聚众上访”的罪名处以行政拘留、或者罚款、警告等等处分。
   
    当前,涉及法律上访案件也极为普遍,具有以下几个特点:一是民商事案件申诉上访仍居高不下,近年又出现了刑事附带民事案件、行政案件和执行案件申诉上访增多的新情况,尤其是执行案件的上访上升的势头非常明显;二是集体上访、群体上访、越级上访、进京上访案件增多,组织化倾向明显,许多人多次进京上访;三是突发性、对立性和带有暴力倾向性的上访申诉案件增多;四是上访人采取的方式增多:有的围堵法院、市委、市人大、市政府机关大门,被认为是“威胁信访人员的安全,严重扰乱了信访秩序和机关正常的工作秩序”要予以打击的,有的采取静坐、静卧、扯横幅、穿黑衣、甚至拦截领导车辆等方式上访,被认为是要重点防范的,也有扬言要采取自杀、爆炸、伤及他人人身安全等手段进行上访,还有采取自焚、自杀等极端行为,令当局最恐惧的。
       
    一位曾采访过北京上访村访民的新闻记者如此悲凉地感叹道:“每当我看到那些成千上万的访民,从全国各地来到北京,亲眼目睹他们走向天朝朝圣的不归路,面对他们的质疑;面对他们绝望的眼神;面对他们有家不能归的凄苦境遇;目睹他们孤苦无告,走向自残、自焚、自杀的绝境,……我无法面对良心与自责:一个有良心、有责任感的记者,为什么不能把真相告诉人民?为什么不能揭露这种不人道的社会黑暗面?为什么要用冷酷而苍凉的眼神目睹他们走向死亡?生命如此的卑贱,国家又还有什么荣耀与辉煌?”
   
    其实在正常的法制社会里,公民的维权完全可以通过言论、结社、集会、游行、示威等方式来表达请愿诉求。这也是中国现行宪法规定了的公民基本权利和自由。然而,中国特色就特色在对这些公民权利,形式上规定而实质上否定。迫使公民不得不统统拥上信访这“华山”凶险一条路。国务院新修订的《信访条例》所说的信访,即“公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”现根据有关机构的统计数据,从1994年以来,全国群众来信来访,尤其是集体上访件数明显扩大,并且在长达11年的期间内持续递增;近几年越级上访、进京直诉的潮流愈来愈汹涌,各种社会矛盾正在汇集到中央政府。2003年夏季以后,公共传媒开始惊呼北京面临空前的上访洪峰。国务院法制办公室主任曹康泰曾把这种分布特点概括为信访案件的数量构成呈现“中央多、基层少”的“倒金字塔”型。这充分证明问题的焦点在于国家制度与政策本身,而不仅仅是哪一个地方政府的问题。
   
    中国社科院曾专门对上访问题完成的一个调查报告,引起了各方的强烈关注,该调查显示,实际上通过上访解决的问题只有2‰。有90.5%的是为了“让中央知道情况”;88.5%是为了“给地方政府施加压力”。正如中国政法大学副教授应星撰文所言,“信访制度是一个充满了悖论和矛盾的现实。一方面,国家一直强调要打破官僚主义的阻碍,不能对正常的上访群众搞拦堵;另一方面,国家又一再要求把各种问题解决在基层,要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。”
   
    对于上述日趋严重的上访现实,本文根据国家信访局局长总结的上访类型问题的根源,概括为以下几点:
    第一,不合理的法律和政策带来利益冲突。以当前上访焦点“土地征用”为例,纠纷产生的两个关键环节是土地补偿过低和接受补偿主体不清。其中,一些地方补偿过低和中国当下土地征用补偿制度有关,中国土地法规定了最高补偿数额,并且补偿数额是按照土地作为农用地的产出的倍数决定的。土地从农用地转为建设用地,其价值可能增长几倍、几十倍甚至成百上千倍,因而不能再用原来作为农用地的产出标准来衡量,而应当用市场价格的标准来衡量。但是,在事实上市场价格标准基本上未能反映在土地征用补偿制度中。过低的补偿意味着对土地产权拥有者的掠夺,必然会引起土地产权人的反对,从而引发矛盾冲突和上访。另一个环节是产权界定不到位引发的补偿被截留问题。宪法规定,农村土地所有权归集体所有,土地管理法规定,土地征用补偿归集体所有。这样的制度安排忽略了两个重要问题:其一,农村土地的使用权是一种特殊的产权,政策规定长期归农民。其二,农村集体组织未必真正完全代表农民利益。土地征用发生的时候,征去的往往是部分农民承包的土地,而补偿如果不直接归属这些失地农民,就会出现不公正以及集体组织的代理接受补偿问题。当不民主的集体组织不能代表农民利益,尤其是集体组织存在截流补偿金等现象的时候,冲突乃至上访就会出现。这说明不合理的法律政策既有国家层面的制度问题,也有地方层面的问题。为什么法律政策不能代表公正,不能保护相关方的利益?一个合理的推断是法律政策的制定缺少了相关方的利益代表,决策机制武断,权力缺少民主制约。这是一个广义的立法能否代表最大多数人利益的问题,涉及到立法机关以及政府部门的权力来源是否合法的问题。这也是对江泽民“三个代表”论的辛辣嘲讽。

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