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牟传珩:非法圈地与野蛮拆迁透视——中国土地制度走向危机


   
    自上世纪80年代起,到1992年前后,以及2003年以来,中国兴起了3波近似疯狂的圈地浪潮,全国各地数以千计的开发区、工业园,大学城等侵蚀了面积惊人的土地。而房地产业的贪婪性圈地运动,则更充满了资本原始积累的掠夺性。 其中最触目惊心的“罪恶”,就是使大批农民失去安身立命之本的土地。“满足需要而不满足贪婪”的规则,在邓小平“让一部分人先富起来的”的冠冕堂皇借口 下,竟被改写成:“满足少数人的贪婪,而不满足多数人的需求”。中国大陆三次一浪高于一浪的圈地风潮,使世人不得不反思中国土地公有制本身所存在的问题。
    改革开放以来,中国土地制度经历数次重大变革。1987年9月9日,深圳市首次以协议方式出让5321平方米土地的50年使用权。同年12月1日则首次公开拍卖了面积8588平方米土地的50年使用权。从此,中国城镇国有土地从无偿、无使用期限、不可流通,向有偿、有期限、可流通转变。将市场机制引入土地资源的分配,本应是在“社会主义”牢笼下提高土地使用价值和配置效益的有效途径。为此1988年,中国《宪法修正案》将“土地的使用权可以依照法律的规定转让”写入修正案。同年12月,中国《土地管理法》也相应地修改为“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1990年5月, 国务院进一步出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,明确规定对国有土地的使用权可采取协议、招标和拍卖等市场交易方式来转让。从此中国土地供给 走向了政府无偿划拨与有偿出让并存的中国特色“双轨制”土地供给制度,由此开启了少数人在法制不配套的情况下,盘结权贵,进行政策投机的制度裂缝——引发 了1992-1993年的批文炒地皮热,以及“房地产、开发区泡沫”的第一波圈地风潮,这不仅仅造成了伪市场环境下对土地资源的掠夺和浪费,甚至导致了建国以来罕见的社会腐败与分配不公现象。

   
    官方为抑制这种土地供给“双轨制”,即所谓的“市长价”永远优于“市场价”价差引发的权力寻租,1999年国土资源部出台了《关于进一步推行招标、拍卖出让国有土地使用权的通知》,2001年国务院发布了《关于加强土地资产管理的通知》,即15号文件。继而国土资源部又于2002年6月的出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和2003年8月1日起实施的《协议出让国有土地使用权的规定》,促进了国有土地使用权从“双轨制”向统一的市场制转型。但是,由于国家整体腐败和土地制度剥夺私人所有权的问题,结果实施起来,反而南辕北辙。
   
    此据国土资源部公布的数据,2006年头5个月,该部共立案土地违法案件25150多起,涉及的土地面积达12240多公顷;从1999年至2005年,全国总共发现土地违法案10000多件,涉及土地面积500多万亩有4000多 万农民因征地失去或减少土地,其中一半以上处于既失地又失业的“双失状态”,成为上访投诉的主要力量。中国地方政府以经济建设为名,非法圈占违规批用土 地,造成大量土地被少数企业垄断,大片耕地被乱占滥用,土地领域成为腐败重灾区。在这种圈地风潮中,贪官大都与土地腐败有关,当年的王宝森、成克杰、田凤 山、慕绥新、马向东、孟庆平、杨秀珠,以及刚揭露的北京副市长刘志华和天津市检察院检察长李金宝、天津市副市长陈质枫、福州市国土资源局局长王炳毅、建设局局长连伙英等一批官员,无不是吃土地特权的大腕。
   
    当今中国,政府主导型经济完全背离了市场优化整合资源的方向,在地方上已经演变成典型的双向掠夺经济:一方面是掠夺自然资源,大量圈地却又浪费无数,工程竣工之时即是效益终结之日,土地价值无法得到充分挖掘和利用;另一方面则是对普通百姓的疯狂掠夺,野蛮征地、野蛮拆迁业已成为当今社会的最主要矛盾,正在聚焦社会众怒。
   
    一些地方政府和村干部压低征地补偿标准,以极低价格从农民手中买地,又以高价转卖批租给企业或开发商,靠农民的命根赚钱;有的更以种种名目截留、挪用、拖欠失地农民的征地补偿费。现阶段土地征用过程中侵犯农民权益的表现形式主要有:任意扩大征地范围;自行制定土政策,压低征地补偿标准;对农民集体土地占而不补等等。此剧《人民日报》披露,圈地运动中对农民的土地补偿标准普遍偏低,难以维持长远生计。一些西部地区的土地补偿和安置补助费最高标准为1.8万元/人(不含青苗和地上附着物补偿),仅相对于当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算,只能维持7年多的生活;按目前城镇居民人均消费支出计算,仅能维持2年多的生活。相对于土地预期收益而言,郊区农民的年纯收入一般在4000元以上,按土地承包期30年计算,其预期收益约为12万元,扣除已承包年份,也在10万元左右。如将1.8万元全额直接代农民进入社保,按失地农民平均年龄50岁、预期寿命72岁测算,每月只能领到60多元的养老金,远远低于当地近郊现行最低生活保障费180元和城市中档养老金500元的水平。
   
    国务院发展研究中心副主任陈锡文曾公开指出:“改革开放以来通过低价征用农民的土地,最少使农民蒙受了2万亿元的损失。”最近几年来,各地因“圈地”引发的利益纠纷逐年大幅上升,不少已引发成流血事件,而地方政府从征地中获取的垄断利润已成为不可或缺的第二财政。据统计,一些市、县政府的土地出让收入已占到本地财政收入的40%左右,最高竟达60%,但更大的获利者仍然是开发商。作者所在的青岛,各类开发商不仅对沿海及所有市区可用的土地无孔不入,而且大幅度劈山毁林,开发高回报的高档商品房,全市美丽协调的天、山、海景观已被蝗虫似的蚕食殆尽。在第三波圈地浪潮之始,国土资源部曾向社会通报了5起土地违法大案,其中青岛崂山区非法征用的土地多达6200多亩。因这起大案被查处的官员包括:青岛市原市长助理、原崂山区委书记王雁,青岛市规划局原局长张志光,崂山区国土资源局原局长于志军等人,影响极大,引发了集体维权上访事件。另据作者查证,山东省齐河县政府涉及非法批准山东国际国科集团占用该县3个村的2800多亩耕地,其中多数为基本农田,兴建高尔夫球场和高档别墅导致公愤,性质恶劣,也已被查处。
   
    此外,由“圈地”引发的重大恶性案件则有:2005年6月11日,凌晨发生在河北省定州市绳油村致死6名村民惨案,据绳油村村民统计,该次野蛮圈地冲突造成约100人不同程度受伤,其中有51名村民在不同的医院里接受救治。2006年6月8日,广东佛山市南海区刘永夥等4名农民代表,在抗议政府强制征收土地维权活动中,被不明身份者抓捕而下落不明,此前当地已有5名村民被关押。佛山南海区曾发生上万亩的农地被政府违法预征,农民愤起反抗,进行大规模土地维权活动。在数千村民不惜流血抗争下,政府的计划才没得逞。这令人不能不联想起震惊世界的汕尾血案,最初也是“圈地”引发的。
   
    今年6月上旬,中国国土资源部召开全国土地执法会议,宣示土地腐败现象非常严重。公开承认中国土地开发违法事件面广量大,在城市地区的土地开发案中,至少有60%属于非法取得土地或非法利用土地,一些城市的违法用地甚至高达90%以上。官方的此次土地执法整顿理由有二:一是国家的土地数量已经逼近生存底线,截至2005年10月31日,大陆耕地面积为18.31亿亩,人均耕地由上年的1.41亩降为 1.4亩,不及世界平均水平的40%;二是凡属性质严重的土地违法行为,几乎都涉及地方政府与领导,一些本来负有监管责任的地方政府往往成了违法的主体。国土资源部刚公布的资料表明,中国10年间耕地共减少1.2亿亩。农业部则指出,目前耕地还在不断减少,人口则不断增加,按目前趋势分析,到2020年,中国耕地缺口将达到1亿亩以上。
   
    目前城镇拆迁问题也相当严重,已成为群众信访反映的焦点之一。特别是北京,国家信访局接待的群众集体上访中,反映企业劳保、城市拆迁、征地三类问题的批次和人次占到60% 以上。国家信访局有关人士分析说,拆迁之痛,是伴随快速城市化和个人住房产权改革出现的。引发信访的原因主要有四个方面:一是强行拆迁,粗暴对待拆迁户; 二是安置补偿不合理,政策不到位;三是一些地方政府部门建设规划出尔反尔,造成居民不能回迁;四是一些地方政府制订的拆迁安置政策失之简单化没有视居民情 况分类处理,造成部分拆迁户因拆致贫,失去生存基础。其中假借“公共利益”进行“商业拆迁”,是引发拆迁矛盾的关键。
   
    在 一种“以钱为本”的社会中,当权力为私利而谋,其违法腐败的行为就屡见不鲜,各种以“公共利益”为名的政绩工程就会屡禁不止,各种“圈地”运动就难以遏 止。开发商常常先以钱圈权,再以权圈地。因此,各类园区热、大学城热、房地产开发热便不再是简单的资源配置失误,而是深层次的制度缺陷与社会腐败问题。
   
    非法圈地、野蛮拆迁的事例在全国数不胜数,由此引发的恶性事件屡屡发生。其共同特征是:地方政府是后盾,辖区公安是帮凶,且以黑白两道联手野蛮拆迁。在不法开发商的后面,往往有贪官的影子和“大盖帽”的保护网及黑社会背景。 开发商与黑社会分子若不是和腐败分子结合在一起,是不会有太大能量的。
   
    可 悲的是,在中国社会弱势群体权利受到粗暴侵犯后,竟没有任何合法抗争的渠道。他们唯一的方法是所谓“依法解决”,但“民告官”与“民告商”比登天还难!所 以,许多农民在合法权益受到侵犯而抗争时,首选的维权方式都是上访。上访就是“中国特色社会主义”的现实塑雕。然而,上访又能解决什么问题呢?有时被遣送回家,有时被抓被判,余下的选择,就只剩下在公共场合自杀以吸引媒体注意,或直接诉诸暴力来个鱼死网破。
   
    致力于研究中国农村问题的温铁军先生提出,土地所有制是农民问题的“牛鼻子”。 作者曾在《四权五化六主张》一文中明确提出:“耕地归农民”,让农民真正享有土地的所有权,成为土地的主宰者,这是维护农民土地收益权的关键所在。在现实 条件下,至少可首先实现土地虽归集体所有,但允许农民对拥有经营权的土地进入市场,自主处分,即归还农民对集体土地的经营权、继承权、抵押权、股权、转让 权、收益权等多种权利,允许农民与征用土地者直接进行平等互利的价格谈判。作者的此种主张并非空穴来风,目 前中国大陆已有探索的实践。例如,安徽芜湖正在试行农民集体所有建设用地使用权流转,在土地所有权不发生变化条件下,允许农民对其经营的土地转让、租赁、 作价入股、联营联建、抵押等形式的使用权转移。土地经营期满后,仍然是农民集体所有。这种农民可以在土地流转的过程中获益的制度,虽然不能从根本上解决中国土地制度走向危机的问题,但至少土地经营者享有在征地过程中的平等谈判权,可以在一定程度上限制圈地贪婪。

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