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牟传珩:“三角一圈”宪政改革初探

   
    中国现阶段推行的是共产党领导下,形式上人大立法和政协参政(批评、建议、监督)的议会制度。然而其代表和委员都不是竞选产生,而是“组织”钦定。所谓县以上的间接选举,实际上是执政党按自己的意志让人民被迫接受“钦定委托人”选举、参政和行使权力的“制度安排”。这使割断了人民与主权的关系,实际上剥夺了人民真正当家做主的权利。因而民间也就有了人大、政协开会期间的“组织点名当代表,乘坐软卧去报到,住进宾馆吃好饭,投下一张报恩票”的顺口溜。由于这种党领导下的议会代表只向“组织”负责,对领导报恩,而不对选民负责,会议上也就必然出现听从党召唤的“只决不议”或“只议不否”的局面。近几年来,虽有所变化,但不足为例。全世界无人不知,中国的人大是党的“橡皮图章”,中国的政协是国家的“政治花瓶”。因此,中国的议会不可能发挥实质作用,成为国家权力的中心。
    为了尽量减少国家改革时期的政治震荡,可在保持人大和政协组织形式不变的前提下,实现实质功能的转变。首先要使人大真正享有立法权(制定、修改与解释法律的权力)、决定权(决定国家领导人和国家政治、经济、文化、外交等重大社会事务的权力)、监督权(评议、质询和弹劾行政官员的权力);其二要使政协组织成为各党派、利益集团和不同社会领域的精英代表进行对话协商、参与论证决策,提供指导性、咨询性意见和行使民主监督(可运用动议提案对人大和政府的重大错误决策启动复决程序或公决程序)的权威机关,而不是形式上的“政治花瓶”。也就是说,它应是实质上独立享有参议权、指导权与民主监督权的议会组织,使之成为国家主权三角结构中能够对立法、行政决策构成制衡作用的一角,使国家的议会制度发展为二院制的主权占有形式。 (博讯 boxun.com)
   
   

   
   
   
    在推行以上二院议会体制改革的同时,推行与之相平行的总统行政制改革,以实现国家元首与行政首脑的合二为一,并在地位上与立法机关对等。国家元首的产生应与议会代表一样由民选产生,并代表选民行使国家内政外交的组织领导与全面管理的权力,以改变党提名总理人选和集体领导为原则的总理负责制行政制度,使行政首脑不再仅仅体现党意志和代表党行使行政权的不法状态。由此才能真正实现国家主权结构的三权分立与制衡(即三角结构),利于权力的三点三面圆和运作。同时,推行行政首长的政治专家化,而不是技术官僚化;行政职务成为职业而不是身份。这样才能使个人与权力分离,保证权力的依法运用。
    为了积极稳妥,然而又是坚定不移地推行这一变革,可首先进行总统制政府机构改革,并不失时机地将行政首长的普选推进到县级,同时相应建立起行政首长竞选和政府官员个人竞争、国家考试、公民评议三位一体的运行机制,最终过渡到全民普选总统。
    所谓“一圈”,即完全独立于以上三权之外的司法机关,享有对立法机关通过的法律审查是否违宪的审查权和对行政行为是否合法的审判与法律监督权,以为三权分立制度提供法律上的圈定与保障。圆和宪政变革赋予司法独立权一崭新的概念。它不再是简单的三角制衡权力关系中的一角,而是将三角权力关系运作圈定在法律框架内,使之形成平衡、制约、互动的圆和运动,保证“主权在民”价值理念得以实现的执法保障机构,而不参与国家大政方针的决策。在一种“主权在民”得以实现的社会结构中,司法独立权的主要功能不是用于限制人民的权利,而是限制、约束和规范国家权力,按照公民合意运作和行使,并确认和保护任何公民都有权随时和平、理性地反对、批判与更换政府。因此我把“一圈”称之为“民主宪政的法律监护人”。
    在我国现行权力框架中,司法权不仅在组织上受党的领导,而且在财产上、人事上受政府控制,形成“大政府小司法”格局,因而也就必然导致“权大于法”的政治局面和司法腐败。由此可见,中国大陆社会普遍腐败的政治根源是制度腐败。为了从根本上解决这一问题,必须在司法“制度安排”上首先进行以下具体的改革。
    一是推行“大司法”模式。建立与行政权平衡的大司法部,统豁全国司法行政,在组织上、人事上、财产上,割断与党和政府的直接关系,使之完全独立起来。司法部长由总统提名,议会两院协商任免。
    二是设立宪法法院。在推行大司法体制的同时,设立不受任何党派、权力操纵控制,完全代表民意的宪法法院,受理审查违宪案件。如立法行为,行政行为,司法行为是否违宪,如何惩处,以有效地约束一切权力都能按人民意愿依法行使。
    三是实行陪审团制度。我国法院现行审理案件的组织形式是“合议庭”(在刑事诉讼中以往还采用人民陪审员制度)。这种形式在实践上往往是临时拼凑,形同虚设,实际上主要依靠主审人员发挥作用,因而难免个人的主观性和不公性。再加之我国实行两审终审制,判决一旦形成冤假错案,请求再审就难了。为了避免审判活动受个人或几个人的主观情绪化影响或作弊,有效地抵制腐败之风,可考虑采用陪审团听审决断制度。当事人有权了解陪审团成员的背景、观点和身份,对有倾向性的陪审团成员有权提出异议与回避。一个人和几个人作弊容易,但许多人共同作弊就不再那么容易了。因此,陪审团制度不仅可以避免个人化倾向,客观、公正地听审案件,体现多数人决断原则,也可有效的抵制司法腐败。
    四是建立错案追究与曝光制度。应尽快创设对公检法的错案审查追究机构和运作机制。这种制度的建立,不仅能够及时对违法乱纪的官员进行追究,也能对玩忽职守和业务不力的人员采取措施。执法人员不管基于何种原因导致错案,都不能“下不为例”,而要视情节立即予以公开处罚,接受监督,及时通报。对于后果严重,影响较大的案件,要定期予以新闻曝光,否则难以扭转任意执法的局面。
    五是,在司法程序上确认无罪推定原则与犯罪人拥有沉默权原则。
    六是,为了保证“民主宪政法律监护人”立命国家,立场中立,公正执法,必须要求所有法官政治面目清楚,不得参加任何党派组织,受意识形态和组织纪律约束。否则便很难保证司法公正(美国第四十五届总统大选难局酿成的法律诉讼,使人看到了政党政治对审判工作的影响。)
    此外,还应对我国现行公律制度做出大胆改革,走公证社会化,律师个体化的道路。公证业务不再代表国家,由政府独揽,而应定位为社会性的的中介服务机构;律师服务应走合伙经营与个体化的道路,同时加强律师行会的自我约束,并允许海外律师在华开设分支机构或依法申请个人开业。
   

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