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超越派性之争 寻找变革道路——秦晖、汪晖与温铁军之间的一场讨论

秦晖 汪晖 温铁军

土地抛荒警示录

    近来土地抛荒现象引起了人们的关注。据调查,如今的耕地抛荒现象已经从非农产业高度发达、“农民”早已普遍“离土”的沿海富裕地区,蔓延到非农产业并不发达的粮食主产区,从产出率低的边际农田蔓延到旱涝保收的高产农田,从季节性抛荒发展到常年抛荒。安徽省肥东县1999年的抛荒地中高产田只占20%,2000年即急升至40%,而2001年上半年已高达50%。湖北省全省耕地抛荒率1999年为3.39%,2000年升至5.18%,而粮食主产区荆州市更达15.6%;同一时期,湖南省耕地抛荒总面积从161.2万亩上升至195万亩,即上升21%,而其中常年抛荒则从38.6万亩急升至51万亩,上升32.1%;江西省抛荒总面积“仅”增加10%,但其中季节性抛荒只增加5.7%,常年抛荒却上升了21%。

    一方面土地抛荒,农民厌耕,另一方面农民的土地权利往往受侵犯,“圈地运动”屡禁不止。入世在即,中国农业面临重新洗牌,“结构调整”意味着要素重新配置,作为农业第一要素的土地怎幺办? 对此如今有两种思路最有影响。我称之为“积极思路”和“消极思路”,所谓“积极”“消极”并不含褒贬之意,只是就两种土地制度改革的目标之乐观与否而言。前者对中国农业的前景较有信心,认为土地制度演变的目的应当是优化土地资源配置,扩大农业经营规模,以提高生产效率,积极应对入世后国际市场竞争的挑战。当然,要达到这一点又有两种彼此相反的途径:一是用行政权力集中土地,重试计划经济的“大生产”。但市场改革搞到现在,还持这类主张的人虽有却肯定不多,因此可略而不提。“积极思路”如今主要表现为寄希望于要素市场的配置效果,当然,这种观点并不否定家庭经营,但家庭农场也有个适宜规模问题。人们期望通过土地私有或准私有化发展土地流转,推动土地适度集中并逐步以经济的农场淘汰“不经济的”农业形式。

    而“消极思路”对资源硬约束条件下我国农业的国际竞争力不抱希望,而更多地考虑防止农村危机。对持这种观点的人来说,在入世后农业形势严峻、且农民非农就业前景也不乐观的情况下,如果不控制市场的力量而听任“土地兼并”的发展,将使农民失去“最后的保障”。那就不是什幺赢得竞争的问题,而是重蹈历史上“农民战争”覆辙的问题了。于是他们主张把土地看成“社会保障”,而社会保障是不可能按市场原则办的。结论自然是:土地制度应当向“反私有化”方向演变。这当然不意味着再搞“集体化”,而是说地权不能“固化”,“三十年不变”或“增人不增地,减人不减地”行不通。土地应当成为人身所附着的“份地”,应定期重分,农民不能稳定占有,更不能赠送、交易、抵押或继承。一句话:以要素市场方式配置土地行不通。

    对于这两种观点,最容易采取的态度似乎是“中庸之道”:土地既不能完全私有,也不能完全国有或小集体所有。还可以持“因地制宜”之说:以中国之大,笼统地讲农业有无竞争力、农村有无危机恐怕都是空疏之论。也许“消极思路”与“积极思路”各有各的用处、我们可以在有竞争力的地区或领域推行土地市场化以提高效率、在形势严峻的地区或领域推行土地福利化以防止危机?

    但是仔细分析就会看到:中庸之道也好,因地制宜也罢,它们的前提是“积极思路”与“消极思路”本身在逻辑上各自成立,只在经验判断上有问题。然而这里要问的是:它们在逻辑上真的成立吗?在资源约束宽松的情况下土地市场化就可以意味着提高效率?在形势严峻的情况下“土地福利化”就可以起到缓解社会危机的功效?如果这两点本身是可疑的,以这两点为基础的“中庸之道”或“因地制宜”也就无从谈起了。

关于土地问题的两个误区

    解决现实土地问题,是与重新认识历史分不开的,关于土地的两个重大认识误区我认为首先要澄清。这两个误区似乎恰恰相反,但影响却都很大。

    第一个误区是说土地买卖会导致“土地兼并”,激化社会矛盾,甚至酿成“农民战争”。这是我国历史学中最值得反思的成说“土地兼并-农民战争”理论造成的谬见。这一理论的各个层次现在看来都是站不住脚的。首先,我国历史上如果说存在着“土地兼并”的话,那主要是由封赐、圈地、投献、有赋役优免特权的权贵吞并不堪赋役负担的民地等政治原因造成的,与平民间的土地流转、甚至与民间商业资本(如果不是官商的话)的土地购买没有太大的关系。“小农经济-土地买卖-两极分化”造成土地兼并之说纯属想象。由于诸子均分遗产之传统等原因,平民间土地流转能造成的土地集中程度是极其有限的。

    其次,我国历史上的“农民战争”主要是因官民矛盾而非主佃矛盾的激化所致。一些土地集中、租佃率高的地区历史上是有所谓的“佃变”、抗租等现象,但那都是社区内或地方性冲突,由主佃冲突发展为官民冲突已很少见,由“佃变”蔓延发展为“农民战争”的事更从未有过。历代的“农民战争”或是由朝廷滥用民力(如秦末、隋末、元末)、横征加派(如明末)引起,或由朝廷严厉的经济统制(榷茶、博买、海禁、矿禁等)绝民生路而激变,或因官府严厉的户口控制与流民潮发生冲突,或由于吏治腐败而激成民变。成为农民战争先兆之一的流民潮起因除了天灾战乱以外,主要也是赋役负担(而非地租负担)苛重和农业比较利益差距造成的。前者即所谓“天高皇帝远,民少相公多,一日三遍打,不反待如何”,后者即所谓“不特为流逋计,实所以利之”, “利之所共趋,谋求生理,结党成群,日新月盛”。

    正因为如此,历代农民战争主要爆发在自耕农为主的地区、而在租佃率最高的地方(如明末的江南)反而罕见。农民战争中经常出现“无向辽东浪死”、“免税”、“不纳粮”、“三年免征”之类口号,其号召力也主要是针对自耕农的,因为中国历史上前期佃客不服役,后期佃农不纳粮,上述口号与他们关系不大。而免租减租之类佃农关心的要求从不曾在农民战争中出现。

    第二个误区是说土地私有制下通过市场机制可以实现有效率的土地合理配置。这是不考虑非经济因素的“市场-私有化万能论”的谬误。我国传统时代上千年历史的土地买卖并未造成土地配置的优化,反而由于土地分割出售而导致地块“畸零散漫”,“不成片断” 。如果我国古代的土地能否称为私有、能否算作“自由买卖”尚有疑问,那幺欧洲实际也是如此。19世纪末20世纪初欧洲农业经济学中曾出现所谓“农场论争”,一些人认为土地利用不经济原因在于公社制下的频繁重分,另一些人则相反,认为原因在于私有制下的不断买卖。这场争论最后是不了了之。正如俄国学者恰亚诺夫指出的:德国私有农地市场交易的结果造成土地零分碎割,其不经济的状况比俄国村社制度下土地多次重分造成的份地细碎化还要严重。正因为如此,除了美国、加拿大这类土地资源丰富国家外,大部分市场经济国家、包括我国台湾地区的农地配置都不是完全依靠市场机制实现的,通过非市场因素实行的土地整理(台湾称农地规划)起着相当大的作用。

    总之,关于土地产权明晰化的正反两种神话:“土地买卖-农民战争”与“土地买卖-优化配置”都是不可信的,地权明晰既不是导致灾难的万恶之渊,也不是拯救农业的万应灵药。

    应当说,关于地权的一些争论至今不得要领。一方面,土地上的权益不管叫所有权、占有权、承包权、使用权还是别的什幺,只要这种权利是界定明确而且在其定义内是不可剥夺的,并且可以通过交易实现其价值,这一价值又受到市场规则的左右(希缺则贵,富余则贱等)——那幺它就具有了产权的一般属性。近年来理论界有人借用历史上的称谓在我国地权制度中划分“田底权”、“田面权”。其实市场化时代产权的结构比这更为复杂。事实上,在发达市场经济中由于产权的多层次化,当代产权经济学已逐渐少用“所有权”这一概念而转以“权利”作为考察对象。如果农民对“承包”地拥有了长期不变的有保障的权利并且这种权利可以交易,那幺是否把它称为所有权意义上的土地私有,是无关宏旨的。

    另一方面,完全意义上的商品必须具有市场可替代性(亦即可竞争性)。我可以买丰田车,也可以买桑塔纳,亦即丰田和桑塔纳可以构成竞争;一笔投资可以投于A厂,也可以投于B公司,即不同投资机会可以竞争。因此汽车、公司原则上都可以成为完全私有财产。某一块土地的许多属性(如丰度、农业的产出力等)是在市场上可替代的,因此有关土地的许多权利原则上可以私有(即所谓土地私有制)。但土地的地理区位是不可替代的,假如一块土地正好位于公共利益攸关的要害区位上,它的不可替代如果使其主人可以漫天要价,就会严重损及公共利益。因此即使在最强调保障私有财产的西方国家,“土地私有”也没有其它财产权那幺绝对,亦即保留有更多的公共利益干预权。事实上,如今在我国最热心宣传“土地私有化”的杨小凯先生,也主张为了国土整治的需要,国家可以保留最终征地及定价权。

当前思考土地政策的出发点:农民权利之保障

    可见关于土地私有制是否可行的讨论其实意义不大。土地权是多层次的,到底哪些层次的权利应该归农户,哪些归社区(集体),哪些归国家,以中国之大,各地情况千差万别,似不能一概而论。实际上这些年来“全国统一的土地政策”在各地实行的差异就十分突出。在承包早期的20世纪80年代前半叶,尽管当时各地政策多倾向于定期重分,但由于操作的困难事实上地权多数未变。而90年代全国统一土地政策日益强调“几十年不变”,可实际上许多地方的地权调整并未停止。虽然总的来讲我国人地关系紧张、土地日益成为最低生活保障手段而失去资本意义,但相对人少地多之区、社会保障已建立而不需以土地作为最后屏障之区也还是存在的。因此地权政策中应当适当增加因地制宜的成分,给农民(而不是官员)以一定程度的民主创制权。

    但不管怎样创制,以下几点是应当注意的:

    一、当前地权政策的主导方向应当是切实保障农民(农户)的地权(不一定是“所有权”,但至少是现行政策已允许给予的那些层次的权利)。有人认为,保障地权为的是提高土地市场配置效率,上文已指出这是不能成立的。又有人认为:当前土地承担社会保障功能,而“社会保障是不能私有化的”,因此农民的地权不能太刚性。下文将指出这个说法不够确切。那幺保障农民地权的意义何在呢?

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