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台湾选举制度及大陆选举制度变革刍议


    国民党政权自战败迁台到开启政治转型之前,是通过“勘乱戒严”体制来治理台湾的。在一党专制的威权主义重压之下,整个选举制度被囚束和扭曲,大体上有名无实。当然,台湾选举制度也有所运作,如自50年代就开始的地方公职人员选举,69年办理中央民意代表补选,72年制定《动员勘乱时期增加中央民意代表名额选举办法》,80年5月14日公布《动员勘乱时期公职人员选举罢免法》(以下简称《选罢法》),83年7月8日又将上法修正后公布等等。1986年,台湾进入政治转型期。由于政权结构开始回归宪法,一党专制转向多党政治,选举制度也随之壮实、坚挺起来。这表现在:《选罢法》得到了较严格的实施,并随着“动员勘乱时期”的终止,台湾当局正酝酿对其再作改善;地方公职人员选举成了多党竞争的主战场之一;所有资深中央民意代表于1991年底全部退职,中央民意代表开始全面改选;总统、副总统选举方式成为激烈争论的热点。
    本文准备讨论的台湾选举制度,是在台湾政治进入民主宪政阶段后名实较为相符的选举制度,即已成规范选举活动、促进公平竞争之保障的《选罢法》,和能有效体现公民意志、反映公民愿望的选举活动所构成的选举制度。
    为此,有必要首先对台湾的政权结构做一简扼介绍。

    一、台湾政权结构
    台湾现行宪法是1947年公布的《中华民国宪法》。台湾中央政权结构是“权能区分”的五权宪法架构,即于国民大会外,并建五院:行政院、立法院、司法院、考试院、监察院;由总统领导和协调五院之间的关系。所谓“权能区分”,是将国家权力分为“政权”和“治权”两部分。“政权”指人民权,包括选举、罢免、创制、复决四种权力,由“有权的人”即人民掌握,“国民大会”代表全体国民行使;“治权”指“政府管理权”,包括行政、立法、司法、考试、监察五种权力,由“有能的人”掌握。这种“五权分立”,与行政、立法、司法三权分立体制相比较,是从行政权中析出了考试权,从立法权中析出了监察权。
    有必要指出,实践已将“权能分治”说的内在缺陷暴露得很清楚。事实上,国民大会基本上只是做为美国选举人团发挥功能,另三项权力,人民无法行使,只能由“有能的人”去掌握且也极难掌握。倒是立法院尚能正常运作,监察院也多少比国代强些。因此,大法官会议释字第76号曰:“应认为国民大会、立法院、监察院共同相当于民主国家之国会”。这样一来,立法、监察两权也就从所谓“政府管理权”中剥离了。孙中山的“权能分治”论被正式抛弃,看来只是时间早晚而已。
    台湾地方政权结构是按地方自治原则构建的,即有地方行政机构,地方民意机构和地方司法机构。地方民间机构即议会及乡民代表会,有地方法规立法权和对地方行政机关的监督权。显然,地方政权结构是三权分立体制。现行地方政权结构包括三个层次:省(院辖)市,县(省辖)市,乡镇(县辖)市。
    二、台湾选举制度简介
    台湾宪法规定,除总统、副总统由选举产生外,如下公职人员也由国民选举产生:
    1、中央公职人员:国民大会代表,立法院立法委员,监察院监察委员。
    2、地方公职人员:省(市)议会议员,县(市)议会议员,乡镇(市)民代表会,县(市)长,乡镇长,村、里长。
    由此可知,“国家首脑”,各级民意机构代表,除省府首脑外的地方行政机关首长,均由选举产生。而台湾的选举制度,则由《总统副总统选举罢免法》和《选罢法》所载明。1991年底,第二届国民大会代表依法经选举产生。这样,我们就有了评价台湾选举制度的法律依据和事实依据。
    众所周知,选举制度是政治制度的重要组成部分,它主要包括选举原则、选举组织和选举程序。公允地说,台湾选举制度与西方民主国家的选举制度,是本质上一致的。这种一致主要体现在以下三个方面:
    1、与西方民主国家一样,台湾选举制度的基本原则是普遍、平等、直接和秘密选举。
    普遍:除必要的年龄限制(年满20周岁)和居住期限限制(在选举区内居住年限满6个月)外,均可成为选举人。但被剥夺公权尚未恢复者,受禁治产之宣告尚未撤销者除外。
    平等:一次选举中一人一票,任何人不享特权。
    直接:公职人员一般均由选民直接投票选出。总统、副总统和监察委员由间接选举产生,是为直接选举之例外。另,总统直选与否已成激烈争论之议题。
    秘密:即无记名投票。为使这一原则得以实现,投票所在地有相应的技术保障和人员监督。
    2、选举程序中包括竞选活动,并以法律规范之。选举的真义不在于选民投下自己的选票,而在于选民投下负责任的、有价值的一票,从而达到选贤任能的目的。为此,竞选活动就是选举程序中必不可少的一个环节。任何取消竞选活动的所谓“选举”,几乎无一例外地均成愚民游戏。但光是允许展开竞选还不够,用以规范选举人活动的相应竞选规则必须制定,以尽可能做到公平公正。台湾《选罢法》就选举活动做出了明确规定,乃是体现其崇尚民主政治、实践民主政治的一个重要之点。
    3、选举程序中的其余部分与西方选举制度也无原则性差异。如选区划分、选民登记、候选人的提出、投票制度、当选计票制度及选罢诉讼与处罚等,均与西方选举制度大同小异。
   
    三、台湾选举制度的特色
    集中体现台湾选举制度的《选罢法》,大部分仿自日本的制度,同时兼采它国及斟酌民国先前的制度。台湾选举制度的特色,有如下几点:
    1、选举代表的制度,原则上采地域代表制,兼采职业代表制。日本、南朝鲜等国无职业代表制,只实施地域代表制。因此台湾选举中有独特的“行使选举权的选择”问题。1991年12月国代换届选举,又首次兼采政党比例代表制。
    2、台湾现行选举监察体系也是独特的。外国的选举监察多由警察负责。但台湾警察头目一般都有政党党员身分,由警察出面监察徒生瓜葛,不好处理。于是规定由各党派及社会贤达遴选推荐人员组成监察小组。
    3、选务机关职权比之日本有所变通。即中央、省及县选举管理委员会三级具有上下指挥监督关系,而日本无此种关系。
    4、选举公告之规定简明扼要,一目了然,利于执行,易于考察。而日本之选举公告规定则散见于选举法各章之中,虽极为详尽,但寻找费力,且欠系统性。
    5、候选人活动之规范远较日本宽松和粗略。这主要表现在候选人活动的下述方面:印发名片、传单及悬挂标语;使用宣传车、播音器及乘员;挨家挨户访问选民;发动选举人签名或利用大众媒介刊登广告。
    6、对妨害选举之处罚,比之外国,总的说来略为偏重。与日本比,则尤为明显。是谓“用重典”。
    7、禁止在校生肄业参与竞选。这是台湾选举制度的特殊规定,为它国所无。意在使学生专心向学。
    四、 台湾选举制度之缺憾
    台湾政治转型之后,以《选罢法》为依据,在1986年12月进行了增额中央民意代表选举,1989年底进行了三项公职人员选举,1991年底进行了第二届国民代表大会选举。总的说来,选举气氛比较平和,选举程序得到遵守,选民参选率也不低。但这三次选举,也暴露了台湾选举制度的一些缺憾。
    1、在规定竞选活动期间以前,少数候选人进行违法竞选活动;在法定竞选活动中,少数候选人借发表政见之机,以哗众取宠的脱法方式争取选票。
    2、贿选现象时有发生,尤以地方选举为甚。
    3、负责及时取缔违法行为的专职人员配备不足,行动不力。
    4、仍有脱序现象影响和破坏选举顺利进行。如1986年的桃源机场事件。
    5、比之地域代表制,职业代表制代表当选票数明显偏低,有违反平等选举原则之嫌。
    6、民众法制观念不强,鲜有检举违法行为及出面充当证人者。而地方选举中,却盛行斩鸡头及庙前发誓等笃信宗教道德报应之行为。
    7、由于国民党一党独大,它在1991年底“国代”选举中采取利己手法,如划小选区,利用军人、军眷、“荣民”配票,随选等。
    五、与大陆选举制度之异同
    台湾选举制度与大陆选举制度之异同,可从两方面进行比较。一是选举制度得以施行的政治、经济、社会环境。二是选举制度本身,其中又分选举原则与选举程序两部分。
    就选举制度运行环境来说,台湾、大陆实有天壤之别。台湾是多党民主,市场经济,民间社会实力可观;而大陆是一党专制,有市场的计划经济(或曰公有制下的“市场经济”),民间社会弱小。选举是民主政治的重心。而在一党专制之下,事实上无选举可言。亨廷顿说得好:“进行有意义选举的前提是要有一定水准的政治组织。问题不在举行选举,而在建立组织。”[1]在禁止不同的政治力量组织起来的情况下,选举只能是一党玩弄的愚民把戏,是一种虚伪的装饰品。这在政治转型之前的台湾,大体上也是对的。“为能保证按照国民党的意志进行‘民选’,台湾当局逐级掌握着‘选举行政’,处于主导地位,‘发号施令’,‘指挥并监督一切选举事宜的进行’”。[2]“经过国民党当局审定的选民们,亦只有在国民党内定的候选人名单上投一张‘选票’的权力。”[3]“虽然‘宪法’中对于‘总统’、‘副总统’、五院院长等的资格并未规定由国民党员担任,但实际上都‘照例’由国民党中央提出候选人,而各选举机构也均‘照例’通过无误”。[4]而大陆选举之虚假,比之当年国民党一党专制下的台湾,则有过之而无不及。
    再看选举制度本身。在选举原则方面,台湾、大陆均号称实行普遍、平等、秘密选举;而不同之处在于:台湾是直接选举;大陆搞间接选举,仅不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会代表为直接选出,是为间接选举之例外。另一重要区别是,在民众进行无记名投票时,大陆上基本没有相应的技术保障来使秘密选举原则得以实现。
    在选举程序方面,一般说来,两者雷同。但有一极重要差异,即大陆不允许候选人开展竞选活动。当然,开放竞选未必就是真选举;不过,禁止竞选肯定就属假选举。
    六、大陆选举制度之变革
    东欧巨变和苏联崩溃之后,大陆选举制度任何有实质意义的变革,将发生在专制政治瓦解之际及随之而来的政治民主化过程中。如果今后发生一场由共产转向私产,由专制指向民主的历史性巨变的话,则大陆人民也就有了以和平方式选择社会制度、选择政府的权利,选举制度将在大陆首次获得其本来意义上的实施环境,从而终止其几十年来做为摆设,做为愚民、嬉民手段的使命。那时的临时权力机构,一定会把制定《选举法》做为其紧迫的重要任务之一,以便尽快通过自由、公正的选举,将正式权力机构建立在人民的信任、委托和监督之上。

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