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胡星斗文集
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关于慎重处理打工子弟学校问题的公民建议书

北京市人民政府:
   2006年6月初以来,作为“教育改革实验区”的北京市海淀区人民政府启动了清理整顿本辖区流动人员自办学校(民间俗称为打工子弟学校,教育部统称为流动儿童少年简易学校)的专项治理行动,并于7月4日取缔了其中的37家学校,约15000多名流动儿童少年需要分流到公办中小学。
   2006年7月12日,北京市人民政府办公厅发布了“关于进一步加强未经批准流动人员自办学校安全工作的通知”。通知主要内容包括:

   1、“全市流动人口中适龄儿童少年近37万人,其中62%以上的流动儿童少年在公办中小学接受义务教育。但是,全市还有未经批准自办的、专门接收流动儿童少年的学校(以下简称未经批准流动人员自办学校)239所,在校学生95092人。”
   2、“要加强领导,制定规范和清理整顿本行政区域内未经批准流动人员自办学校的措施和在校学生分流方案,并于2006年7月中旬前报市教委。”
   3、“坚持“分流一批、规范一批、取缔一批”的工作思路,尽快清理整顿未经批准流动人员自办学校”。
   4、“全方面存在安全隐患的,在今年9月底以前要坚决依法取缔。取缔前要做好将在校生妥善安排到其他学校继续就读工作,保证其学业不受影响,维护社会稳定”。
   这份发文发给各区县,各委办局的文件,迅即再掀清理整顿流动人员自办学校的行动高潮,同时扩展到全市范围。因为时间紧、工作重,相关各区县高度重视,积极动员,组织力量全面投入清理整顿工作。以大兴区为例,2006年7月20日上午,大兴区委、区政府召开了“大兴区清理整顿流动人员自办学校动员会”,宣读了《大兴区清理整顿流动人员自办学校工作方案》,并于8月18日责令27家流动人员自办学校停止办学。截止9月5日,已有24所被撤消,分流、安置在校学生8065名,另有3所学校的撤并工作正在进行中。
   因为清理整顿流动人员自办学校专项行动事出突然,又涉及到几万个社会低层最脆弱的家庭,还关系到政府重大教育决策的可预测性、稳定性 、合理性、可行性、长远性以及后继处理等诸多问题,引起了社会各界、中外媒体的广泛关注,如果处置不当,必然有损北京首善之区的良好形象,也不利于构建首都和谐社会。
   作为与北京同呼吸、共命运的市民,关注弱势群体是我们共同的道义和责任,作为学者和律师,我们也对这一公共教育政策话题特别关注。经过谨慎的历史考察、实地调研和法律政策分析,我们认为此次全市范围的清理整顿流动人员自办学校的专项行动确有相当多的不足之处,值得有关政府部门去总结、反思和检讨,更需要有前瞻性的规划去加以落实,并对遗留问题尽快研究善后补救方法,为此特向市府提出以下公民建言:
   1、财力和预算问题
   今年八月底,北京市教委新闻发言人首次向媒体透露:“市财政拟投入8000万元来解决流动人口子女就学问题,并将随着改造过程逐步到位”。
   我们已经知道,分流几万名流动少年儿童进入公办中小学并没有纳入北京市政府2006年工作重点,2006年北京市预算草案也没有编排取缔打工子弟学校可能增加的预算经费。在预算没有事先落实的情况下,拟投入8000万元可能会远水解不了近渴,我们对几万名流动少年儿童入学问题仍然表示担忧。
   从2006年起,国家开始实行对西部地区农村义务教育阶段学生的“两免一补”(免学费、免杂费、对困难学生发放生活补助)政策,07年将扩展到全国大部分农村地区。“两免一补”政策的出台,是对弱势群体的倾斜和扶持,在接受基础教育的人生起跑线上实现公平和公正。北京市也将拨款1.54亿落实28.9万远郊区学生的“两免一补”政策,而在北京接受义务教育的37万名流动少年儿童却仍然没有享受,是由中央政府直接转移拨付还是以自有财力解决,也是北京市必须直面解决的问题。
   2、新移民集中居住区的公办中小学接纳量问题
   根据北京市的中小学办学标准,每班应该少于(含)40学生,而且发展趋势是小班化教育。在校舍、教师资源稳定的情况下,能否突然容纳大量的分流学生就读,这是一个必须考虑的问题。
   很多人认为北京2001——2004年以来,因为户籍学龄少年儿童的减少,大约合并500所中小学,这些闲置的教育资源,可以为流动少年儿童提供入学的机会。事实上,我们了解到绝大多数的新移民都是集中居住在交通物流比较发达的城乡结合带,极少居住在城市中心区,城区闲置的教育资源根本无法解决流动少年儿童的就学问题。
   海淀区在分流学生时也碰到这样的困难,正如教委小学教育科工作人员坦言的那样“打工者居住相对集中,导致家长们都带孩子集中去其中一两所学校报名,使学校的压力过大”。海淀区教委表示会重新登记并妥善部署生源分流工作,保证学生们按时入学,但这些保证能否 解决实际问题,能否让学生、家长满意也都是未知数。
   3、打工子弟学校审批和规范化管理问题
   各区在本次清理整顿又保留了一部分未经审批的打工子弟学校,其结果导致政府和打工子弟学校都处于两难境地。作为政府而言,很无奈的是对所谓“非法办学”的打工子弟学校的合法性要进一步认可 ,而作为打工子弟学校而言,虽然被保留,随时还可能被取缔。
   两难境地的问题出在北京市没有出台统一可行的打工子弟学校的办学标准。北京市一直坚持对打工子弟学校的审批要求是要达到《北京市中小学校办学条件标准》的“基本标准”。
   该《标准》具体包括:校园面积至少要达到15000平方米,校舍总使用面积至少3587平方米,其中体育场地应当满足相应学校规模所需的至少200米环形跑道和60米直跑道用地,以及篮排球场地、器械场地所需用地。
   客观而言,很多公立学校也达不到这一要求,更遑论几乎全部为个人投资的打工子弟学校了。被调查的一位办学者认为,如果能达到这个标准,就不是打工子弟能读得起的学校。
   我们考察该《标准》出台 的 意图是“为促进本市基础教育高标准高质量均衡发展,…而制定本《标准》”,此外还规定:“ 新建学校原则上应达到《标准》要求。”我们认为:作为已经现实存在 的 打工子弟学校不应该强行套用此《标准》,僵化的思维只会继续维持打工子弟学校不合法却存在的法治僵局。因此,有必要尽快制定北京市专门的打工子弟学校办学条例,规范办学行为,包括学校的 基本硬件要求,学校开办者的资格认定、师资和培训,办学质量的监管、考核,行政处罚程序等等。
   4、在公办中小学求学费用增加的问题
   许多新移民之所以选择打工子弟学校主要是青睐费用的低廉,这些学校每学期收费在300元左右,而且一般没有额外费用。在打工子弟学校就读的学生家庭普遍都是我们城市社会低层最脆弱的群体,他们结婚、生子,抚养小孩,正处于人生最艰难的爬坡阶段,每一块钱对他们来说都非常重要。可是他们哪怕以最节俭的方式生活,每月也只有200——300元的盈余。他们望子成龙、改变命运的心愿和责任感,促使他们将微不足道的盈余转化为储蓄,为子女高中、大学教育积攒学费。
   清理整顿和取缔打工子弟学校,迫使原先送孩子到该类学校就读的家长多数只能选择公办中小学。相较打工子弟学校而言,可能要增加以下费用。比如:1、中餐费用每顿5——7元,要增加3——4块;2、春秋校服费大概增加100元;3、就近上学的路程增加,公立学校又没有校车接送,每天要增加至少1——2元。以上保守估计,每年要增加费用700元左右。
   用公共教育资源强制接纳的结果是费 用的上升,当一部分家长从经济上无法接受时,教育部门应该有务实灵活的解决办法,要么保留打工子弟学校,要么政府加大教育投入,否则受伤害的永远是必须完成启蒙教育的孩子。
   5、公办中小学的管理性障碍
   从入学、中途转学、教材设置、适应新移民特点作息的管理服务还存在重重障碍,教育行政部门必须着手解决。
   1)当流动少年儿童要求进入一些 公立学校就读时,很多学校要求进行入学资格考试,没有达到其要求的拒绝接受;
   2)从以往打工子弟学校的经验看,中途转学的比例非常大,家长工作地点一旦变化,必然影响到孩子,公办中小学能不能满足随来随收、随走随留、收费灵活的特点。
   3)流动少年儿童来自全国各地,根据目前的北京教育体制,绝大多数学生必须回户籍所在地完成高中阶段教育和参加高考。我们知道:北京本地教材和流动少年儿童普遍采用的全国统一人教版教材存在很大的区别。在当前应试教育还非常盛行之下,教材的不同将严重影响到流动少年儿童将来回原籍参加入学考试。
   4)许多新移民每天早出晚归、疲于奔命,在公办学校就学的低龄流动儿童是需要接送的。 而公办中小学又没有校车早接晚送,能不能适应新移民需要,允许家长早送晚接。
   6、上公办中小学的法规性障碍
   海淀区、大兴区在清理整顿打工子弟学校时,要求学生家长带着“五证”(户口簿、暂住证、务工证明、居住证明、户口所在原籍无人监护证明)到街道办事处或乡镇政府办理“在京借读证明”,到附近公办学校报到。后来 在巨大的外界压力下,海淀区教委表示:对于办理相关证件确实有困难的学生以及因“超生”而没有户籍证明的学生,将由主管部门协调入学。
   据了解,90%的流动少年儿童家庭没有办齐此“五证”,正常情况下,公办学校完全可以拒收。
   2002年3月28日发布的《北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法》规定:经查证在户籍所在地确无监护条件的流动儿童少年由其父母持申请借读者户籍所在地乡(镇)级人民政府出具的该儿童、少年及其父母的户籍证明;其父母的身份证、在本市的暂住证和外来人员就业证等证明材料向暂住地所在的街道办事处或乡(镇)人民政府提出申请,上述主管部门经核准同意后,为其开具“在京借读批准书”。流动儿童少年可持“在京借读批准书”和原就读学校出具的学籍证明,到暂住地附近学校联系借读,经学校同意后即可入学。暂住地附近学校接收有困难的,可报请暂住地区县教育行政部门予以协调解决。
   上述规范性文件就是流动少年儿童在公办学校入学需要“五证”的法源依据。我们认为该《暂行办法》人为地设置了技术性限制,已经成为流动少年儿童接受义务教育的法规性障碍,应该予以废除。
   另外,来自农村的流动少年儿童原本就启蒙较迟,在随家迁徙过程中又多有辍学和留级的经历,存在普遍的超龄上学问题。教育部相关规定和北京市的《暂行办法》规定15周岁为接受义务教育的最终年龄,其实不尽合理,我们认为只要未完成九年制义务教育的儿童少年,都有权继续享受免费义务教育。

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